收费公路也玩“变形金刚”？

□蒋啸冰
    在我国物流业界有很多长途运输车辆被改装成为“变形金刚”，车厢大小可以根据载货不同需要进行伸缩调节。这些“变形金刚”是物流企业或个体车主赚取利润的“秘密武器”，同时也是高速公路的“安全杀手”。
    5月8日，交通运输部发布《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》 （以下简称 “管理条例”）以来，引起社会广泛的关注。其中各界讨论最热的是收费公路拟允许延长收费年限问题，免费通行被指“羊毛出在羊身上”。其实，仔细分析征求意见稿的内容，还有一些其他有关收费期限和收费标准的条款也值得关注和探讨，甚至颇有玩“变形金刚”的味道。特别是收费期限，似乎可以“千变万化”。
“变形金刚”之一：特许经营协议包含 “批准的收费期限与收费标准”
    第十一条第三款提及“批准的收费期限和收费标准以及调整的具体方式”是特许经营协议的内容之一。这种特许经营协议的约定，个人理解有二：其一，特许经营协议已经就收费期限、收费标准以及对这些期限和标准进行调整的具体方式等进行了约定；其二，或者是在签订特许经营协议时，收费期限和收费标准已经得到了“批准”，同时对调整的具体方式也进行约定。
    不管哪一种理解，对于新建收费公路项目而言，在特许经营协议中提前约定“批准的收费期限和收费标准”是不妥的，因为此时项目可能尚未开工，与收费期限测算紧密相关的投资总额、融资成本等参数以及工程项目实际投入运营时间等都存在未来变数。况且管理条例本身对收费期限、收费标准及调整方式等已有明确的条款规定。
    因此，在特许经营协议中约定收费期限是应该的，但对收费标准只做管理条例框架下的原则性规定或许更妥。
    “变形金刚”之二：
    免费通行政策直接挂钩延长收费年限
    对于经营性公路的收费期限，第十四条第二款增加规定：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可以通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”这是目前争议最大的一个条款。
    其实，争议的核心不是是否延长收费年限的问题，而是怎么样“适当”延长的问题。“适当延长”是一个很模糊、而且弹性空间很大的概念，这是一个神秘的“变形金刚”。人们普遍关心的是，如果每年免费通行20天，按天计算，而收费公路“适当延长收费年限”最后是按“年”来计算，这是不合理的。
    假定每年免费20天，经营期内有20年执行免费政策，那么，是否可以明确以20×20=400天为基本参数来确定延长收费期呢？考虑到节假日流量比平时多，从补偿经营者利益损失的角度，是否可以限定一个延期倍数呢？这样就假设以400天为基本参数，假设以3倍为延期倍数，即可确定延长收费期1200天。虽然延期时间还是很长，但更容易令人接受。这里有个建议，即延长收费期内的执行免费通行政策带来的损失不得再通过延长收费期限进行补偿，否则就可能陷入周而复始、永无穷尽的延期循环了！
    此外，这种因免费通行政策带来的收费年限延长部分是否也包含在管理条例规定的经营性公路的最长收费期限25年之内呢？如果包含在内，那么这个延长期限形同虚设，经营者利益无法保障；如果不包含在内，意味着收费年限肯定会超出25年，那么，该政策的实施在很大程度上是对管理条例本身的突破和伤害。因此，这个“变形金刚”需要更科学、更明确、更细化的规范。
    “变形金刚”之三：
    高速公路改建扩容可以调整收费年限
    第十四条第三款：“高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。”
    高速公路改建扩容，与新建工程项目类似，从法律流程上来讲，仍然必须从投资方的招投标选择开始，涉及到的“有关规定”很多。因此，这个“变形金刚”的能量很大，问题也比较复杂。其中，最核心的问题是收费年限该如何调整。
    假定某收费期限为25年的高速公路在收费到第23年的时候来进行改建扩容，在改建和扩容的部分不能单独设立收费站的情况下，又该怎么调整该高速公路的收费年限问题呢？两年肯定是不够的，大于两年的话，该高速公路的收费年限就突破了管理条例规定的经营性公路的收费期限最长不得超过25年的规定。同时，这一条款有可能成为诸多高速公路在收费年限即将到期时谋求延长收费年限的“杀手锏”。因此，这个“变形金刚”需要更加严密、科学和明确的管控。
    “变形金刚”之四：转让政府还贷收费权可以延长收费期限
    管理条例第二十一条修改为：“转让政府还贷公路权益中的收费权，不得提高车辆通行费标准，但可以申请延长收费期限，延长的期限不得超过5年。”比原来增加了“不得提高车辆通行费标准”的要求，但在延长收费期限问题上没有做调整。
    该条款的延长收费期限问题虽然不是新增的，但也应属于“变形金刚”的范畴，也可能会使政府还贷公路收费权转让变为一种延长收费期限的手段，并有可能导致突破管理条例规定的政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年的规定。
    假定某政府还贷高速公路收费期限为15年，结合管理条例第二十二条“超过收费期限2/3的收费公路不得转让”的限制性规定，经营方A在第3年末转让一次，接手方B申请延长3年，B还可以收取15年；接收方B在经营3年左右又转让一次给C，接手方C可以申请延长3年，那么C仍然可以收取15年，至此该公路实际收费年限为A3+B3+C15=21年，而且在收费期限2/3（即满10年）之前C还可以继续通过转让将收费期限延展下去。通过这一“变形金刚”方式，如无法律与条例的明文规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年的限制最终有可能被突破。
    “变形金刚”之五：
    还贷、经营期满后还可以收费
    管理条例第十四条第四款规定：“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”同时，第十六条第三款规定了收费标准原则：“对于还贷、经营期满后的高速公路收费标准应当根据养护及运营管理成本确定。”这两条规定也是值得商榷的“变形金刚”。
    个人理解，非由公共财政承担养护费用的高速公路在还贷、经营期满后仍然收取通行费，而且收费年限是按公路的两个大修周期进行核准。那么，问题有三：
    其一，既然还贷、经营期满，高速公路的广告经营权、服务设施经营权带来的收益如果能够满足养护费用的情况下，为何还要靠收费来承担养护费用呢？
    第二，这个收费主体应该如何确定呢？是由此前的高速公路经营者自然“继承”，还是重新招标确定？
    第三，鉴于高速公路本身养护工作的长期性，两个大修周期的收费年限完了以后是否还可以收费呢？如果不收，道路基本养护管理必须由公共财政承担才行，否则意味着这部分高速公路依然可以长期收费。这些问题都是需要进一步明确。
    关于还贷、经营期满后的高速公路收费标准问题，第十四条、第十六条都提出了收费标准问题。但都只考虑了满足基本养护管理的成本支出需求问题，均没有考虑高速公路还长期存在广告经营收益和服务设施经营收益问题。因此，即使要考虑收费标准，是否应当遵循高速公路包含广告经营收益和服务设施经营收益在内的总体收益与养护管理成本支出统筹考虑的原则呢？
    此外，在第十六条第三款中，没有“除由公共财政承担养护费用的高速公路以外”的条件限制，似乎所有高速公路在还贷、经营期满后仍可以收费，显得不严谨。而且与管理条例第四条“全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设及养护管理的公路，不得收取车辆通行费”容易产生理解上的冲突。
    “变形金刚”之六：
    高速公路可以 “边建设边收费”？
    管理条例第二十五条第二款规定“收费公路不得边建设边收费”。但按照与此相关的第十四条第三款理解以及一般常识，高速公路在改建扩容建设期间还是会对非改建扩容部分进行收费的。从这个意义而言，改建扩容建设期间的高速公路整体应属于“边建设边收费”行为。
    因此，在已经增加了第十四条第三款的情况下，第二十五条第二款也应适当修订完善，更显严谨。
    以上笔者结合管理条例修订稿征求意见稿，围绕收费公路的收费期限进行了初步的探讨。总体感觉有二：一是征求意见稿中围绕收费公路延长收费期限问题开了很多口子，使得收费期限和收费标准问题变成了“变形金刚”，很容易突破管理条例本身规定的收费公路最长收费年限——这本身也许没有问题，问题是要有严谨、明确、细化的措施把每个口子管控好；二是征求意见稿中对收费标准考虑的因素更多的是经营方成本相关的诸多方面，而对收费公路除收费权以外的高速公路的广告经营权、服务设施经营权带来的收益方面并未提及，虽然这部分收益也需要成本付出，但肯定有利润支撑，因此至少也应统筹考虑在内，特别是在还贷、经营期满后的收费标准制定方面。因此，作为物流从业者，不仅希望高速公路上的“变形金刚”车辆能够销声匿迹，而且也希望收费公路收费管理条例中的“变形金刚”条款越少越好。
    当然，笔者从管理条例的征求意见稿中也看到了更多利好物流发展的方面。比如对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆免交车辆通行费，推行联网收费和电子不停车收费，规定技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费等。这对于现代物流的高效运行与健康发展，都有很大的促进作用。
    我们相信，《收费公路管理条例》通过此次广泛征求各方面意见修订后，将更加符合我国社会经济的发展趋势，更加有利于打造快捷高效、贴近民生的社会物流大环境。