警惕政府采购中的地方保护

□本报记者张颖川
    “广州市公务用小轿车、商务车及越野车须购置本市自主品牌的9款车型，最高限价26万元。”“当年淘汰更新或新增购置1辆小轿车的单位，指定选购广汽‘传祺’轿车。”“当年淘汰更新或新增购置小轿车2辆以上的单位，选购广汽‘传祺’轿车比例不得少于60%。”
    日前，广州市财政局网站发布《市属行政事业单位公务用车预算编制及购置工作有关说明》，要求政府公车采购须本地自主品牌。消息甫出，即引起了业界的广泛质疑。那么，广州市的做法究竟是否合理、合法？对于政府阳光采购将会带来怎样的影响？
    既不合法也不合理“这样的行为明显有违背《政府采购法》的嫌疑。”国家信息中心助理研究员、国际关系学院公共市场与政府采购研究所兼职研究员吕汉阳对广州市政府部门的上述行为从法律角度做出了界定。
    依据《政府采购法》第五条：“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”；另外，“竞争性原则”是政府采购的一项主要原则。《政府采购法》规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”很显然，广州市的做法触犯了《政府采购法》的相关规定。
    据记者了解，广州市的相关做法还违反了《反不正当竞争法》和《招标投标法》。《反不正当竞争法》规定政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动；《招标投标法》则规定招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。
    另外，《反垄断法》也明确规定：行政机关不得滥用行政权力，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；行政机关不得限定或者变相限定单位购买、使用其指定的经营者提供的商品；行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
    “广州市政府直接规定政府采购买哪些车、按什么比例买车，都是行政垄断的表现，这严重侵害到了其他市场竞争者的权益。”吕汉阳对记者说。
    一位业内专家则认为，广州市财政局的相关规定很不合理，地方保护主义色彩比较浓厚。
    尽管《政府采购法》规定了“国货原则”，政府采购原则上“应当采购本国货物、工程和服务”。这一方面是出于保护民族品牌的需要，另一方面是对一些政府机构热衷于“只买贵的，不买对的”、过于偏爱国际名牌产品的有力纠偏。不过，在上述业内专家看来，“优先采购国货”不可与“优先采购本地货”相提并论，不能把“优先采购国货”异化为“优先采购本地货”。“如果说优先采购国货维护的是国家利益，那么优先采购本地货，却在维护本地利益的同时损害其他地方的利益，并最终损害国家经济的长远发展和民众的利益。”
    汽车评论员张志勇也认为，地方政府出台的保护自主品牌的政策是值得肯定的，有利于民族企业实现更快地发展，与以前那种放任自主品牌在市场中去竞争的做法相比，是一种进步。但是，如果地方政府只是保护本地的自主车企，就有点狭隘了，会带来一定的负面影响。如果每个城市都采取这样的措施，那么自主品牌将会局限在一个单一的市场，从而失去市场竞争的环境。
    另外，地方政府采购过于偏爱本地企业，也很容易催生批量采购腐败。北京大学经济学院副教授连弟即对此表示，对经济发展来说，这样做，在一个区域是在做经济发展上的加法，但是从全国的层面上来讲，却是在做经济发展上的减法。虽然《政府采购法》规定“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”，但是这样的规定在地方保护主义面前却是苍白的。甚至有的机关在政府采购活动中，把标的以远远高于市场的价格卖给下属公司，这样左手倒右手的游戏其实都和地方保护主义有关。“可以说，地方保护主义是政府采购腐败频发的根源，如果这方面的问题得不到解决，任何其他的防范采购腐败的方法都是治标的措施，而不能从根本上铲除滋生政府采购腐败的土壤。”连弟说。严格依法办事
    其实，广州市财政局规定政府公车采购须本地自主品牌的做法并非个例。
    比如吉林省扶持客户优先购买一汽汽车，促进一汽汽车销售；武汉市政府通过的一系列“稳增长”措施，其中包括“政府采购项目年度预算总额30%以上的份额，将专门面向本市中小企业采购”；天津出台30条措施促经济发展，包括“安排9000万元，支持优势企业发展。主要是支持本地建设项目采购本市生产的钢材，按照采购数量每吨给予生产企业100元的补贴”；《河南省人民政府<关于促进工业经济平稳较快增长的意见>》第10条要求：“政府招标采购时，在同等条件下优先采购省内产品。政府机关、事业单位和国有控股企业公务接待一律使用省内产品。”等等。
    记者在采访中了解到，政府采购地方保护主义之所以频频抬头，原因众多。
    一方面，地方利益诉求是政府采购存在地方保护的一个关键因素。目前，地方政府作为独立的经济利益主体，在不断地扩张。这一变化使地方保护得到强化。在地方政府确保经济平稳快速增长的大背景之下，大规模的地方政府投资，大规模的招商引资，相当一部分属于政府采购的范畴，这也为地方政府出台这样那样的保护政策提供了契机和空间。
    另一方面，经济体制上的跛足也是政府采购出现地方保护的一个重要原因。由于各地经济发展不平衡，经济落后地区的地方政府由于本地企业经济效益差、竞争力低下而不得不采用行政垄断手段庇护本地企业不受竞争冲击。这种做法表面上使得企业在行政垄断庇护下得以维持一定的经济利润，地方政府的财政收入乃至政府官员的政绩都得到保证或维护，实质上却阻碍了正常的市场竞争，破坏了市场经济秩序，不利于民族品牌以及当地经济的长远发展。
    而在吕汉阳看来，目前国内没有形成全国统一、开放、透明的采购市场，是我国政府采购违法事件频出、地方保护盛行的最主要原因。
    据吕汉阳介绍，我国从1995年开始实施政府采购制度改革，2002年颁布《政府采购法》，2003年正式实施。十年来，可以说取得了一定的成绩，与以往相比市场较为规范，采购较为公平、开放，并加入了国际政府采购市场。“不过，由于政府采购制度改革时间相对较短，公平、开放的理念还没有深入人心，在政府采购实际操作中，依然还存在大量的违规行为，如信息公开程度不高、程序不正规、采购方式不合理等，这给政府采购的地方保护滋生提供了土壤。”吕汉阳说。
    那么，如何才能有效防范地方保护在政府采购领域的蔓延？
    吕汉阳及上述业内人士向记者表达了一个共同的观点，那就是相关部门应该严格依法办事。
    作为招标采购的机构，需要严格按《政府采购法》及《招标投标法》的有关规定，在对外公开的招标文件中明确规定和说明采购项目的评标标准及评标方法，而专家评委在具体的标书评审过程中，也必须要严格按招标文件中公示和规定的评标标准进行评标。
    作为监管机构，对政府采购地方保护行为，更须严厉追究操作人员的法纪责任。只要是地方保护行为，无论是当地政府实施的，还是有关机构默许的；无论是执法机构，还是采购代理机构等，监管部门都一律要以法律为准绳，严肃清理整顿采购市场秩序，严厉打击各种违规行为，而相关机构的责任人员也必须要负担起相应的违法责任。“对于政府采购来说，这种限定本地企业、本地产品的地方保护主义行为无疑是弊大于利，危害深远。而要想根除这种违规行为，归根到底，还得依靠法律，依法办事、严格执法，用法律的手段来解决问题。”吕汉阳强调。