关于提高我国食品安全管理政府部门职能配置的科学化水平加快构建“食品链全过程管理”模式的提案

□ 全国政协委员王修林
    “国以民为本、民以食为天、食以安为先”。党中央国务院历来高度重视食品安全工作，近几年来着重加强了“从农田到餐桌”管理，食品安全总体向好发展。然而，由于基础薄弱、情况复杂等原因，我国食品安全管理仍面临诸多难题，迫切需要广泛借鉴先进国家经验，加强政府部门职能配置的科学化水平，加快构建“食品链全过程管理”模式。
    一、当前我国食品安全管理工作中的主要难题
    食品安全可分为数量安全、质量安全和品质安全三个层面。当前我国食品安全难题集中反映在质量安全方面，主要表现出“三多三少并存”的矛盾格局。
    一是食品链责任主体多与监管资源少并存。我国“从农田到餐桌”的整个食品链涉及的责任主体数量多、规模小、水平低等，而与之对应的监管人员少、检测水平低、信息管理手段缺失等，构成了我国食品安全监管整体乏力的矛盾格局。
    二是食品安全情况多与食品安全标准规范少并存。我国食品种类繁杂、新品种如食品添加剂等未知风险普遍、网购等新业态不断涌现等。而与之对应的食品安全标准规范缺失、相应的法规规章不衔接不匹配等，构成了我国食品安全监管覆盖面严重偏低的矛盾格局。
    三是食品安全管理专项整治多与风险评估少并存。由于“食品链分段监管”模式所造成的多部门职能配置不清尤其是主责（牵头）部门模糊不清等原因，我国现行食品安全管理尤其是重大事件应对主要依靠“专项整治行动”方式。而与之对应的“食品链全过程监管”模式所主要依靠的风险评估等科学方式尚处于探索阶段，构成了我国食品安全管理程序化、信息化、智能化监管模式滞后的矛盾格局。实际上，作为实现风险评估必要前提的信息管理，目前尚处于探索阶段。
    二、加强我国食品安全管理的必要性分析
    尽管我国食品安全工作不断加强，但我们也应当清醒地认识到，整体上与中央要求和群众期待相比还存在相当大差距。一方面，在今年2月召开的国务院食品安全委员会第四次全体会议上，李克强副总理代表中央、国务院对食品安全管理工作提出了更高的要求。另一方面，随着经济社会的快速发展，广大人民群众对食品安全提出了更高的需求，特别是对于在全媒体背景下的社会舆论，小事件常常引发大反响。因此，需要我们不断加大标本兼治的工作力度，加快提高我国食品安全管理整体水平。
    三、加强我国食品安全管理工作的建议
    当前，针对“三多三少并存”的食品安全管理难题，应重点加强我国食品安全管理政府部门职能配置的科学化水平，加快构建“食品链全过程管理”模式，主要体现在两个“着重加强”和两个“切实加快”。
    一是着重加强政府管理部门职能配置的科学化水平，实现食品安全管理主责部门的权威、独立和专业性。对于食品安全管理所涉及的政府部门职能配置，应综合借鉴美国、日本、欧盟等经验，着重破解政府部门间的横向责任关系。具体思路是：在多部门管理机构设置框架中，将现行“水平化”部门职能配置转变为“梯次化”，分为主责部门、主办部门和协办部门三个层次。其中，通过“统筹规划、信息管理、风险评估、要事处置、统一协调、考核问责”的职能配置，突出主责部门的权威、独立和专业性，最大限度地克服在实际管理中部门错位、缺位、越位等弊端。
    二是着重加强食品安全“信息管理”步骤，构建“食品链全过程监管”模式。“信息管理”是“食品链全过程监管”模式的最基础最关键的步骤，也是“风险评估”的必要前提，更是我国当前食品安全管理工作中最薄弱的方面。因此，在“食品链全过程监管”构建过程中，应优先着重加强“信息管理”，主要包括信息收集、分类、汇总、统计、分析、加工、分发等环节。具体措施是要整合各相关部门信息资源，探索建立国家和地区食品安全信息管理中心，随时把握食品生产、加工、流通、消费等环节的非常态现象，及早发现食品安全苗头性、倾向性和警示性事件，及时消除食品安全风险事故隐患。
    三是切实加快实现“三统一、三集中”运行操作，构建“统分结合、协司其职”的跨部门管理运行机制。由于从“多部门分段监管”转变到“食品链全过程监管”模式是一个较为长期的过程，需要分阶段实施。当前，应按照探索建立统分结合、协司其职”的管理运行机制要求，围绕着重加强“信息管理”步骤，切实加快实现“三统一、三集中”的运行操作。其中，“统一”是由多个部门按照统一的规定进行运行操作，“集中”是由主责部门单独运行操作。
    四是切实加快构建“网络化食品安全综合智能管理平台”，实现“食品链全过程监管”的程序化、信息化和智能化。相对于“分段监管”，“食品链全过程监管”模式需要更为规范的程序化操作、更为复杂的信息化管理，更为科学的智能化监管等。因此，必须构建起“网络化食品安全综合智能管理平台”。在功能定位上，可通过建立信息管理、风险评估、判别预警、政府管理决策、部门（日常）监管、企业内部管理、公共服务等功能载体，实行食品安全管理的全主体、全时段、全社会的网格化管理，为推动我国食品安全管理水平实现跨越式发展提供强大技术支撑。