新时期如何加强收费公路监管（下）

□交通运输部科学研究院交通发展研究中心 褚春超徐萍
    也有国家和地区对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段。如荷兰在其主要城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和乌得勒支四周设立总共110个自动收费站，通过向进城的机动车收取一定费用的方式，“劝阻”驾车者尽量减少不必要的进城交通；英国伦敦市长利文斯通宣布从2003年2月17日起，开车进入伦敦市区的车辆，需缴纳车辆通行费，以缓解市内交通的拥挤现象；葡萄牙首都里斯本从2004年下半年开始像伦敦一样，向进入市中心的车辆征收交通拥堵税；2006年初，美国纽约市政府提出在曼哈顿岛实施道路拥挤收费政策的建议，以控制交通量，并减少噪音和污染。
    （三）收费多采取特许经营的管理模式
    在收费公路运作过程中，国外普遍采取特许经营制度，签订特许经营协议。特许经营制度有利于明确政府交通主管部门和公路经营企业在公路收费经营管理中各自的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益之间的关系。通过特许经营的模式，收费公路经营受到政府的监管，在允许公路公司获得合理回报的同时，防止获取超额报酬。
    （四）收费期限和收费标准灵活性强
    在国外，因收费目的和收费公路项目的具体情况不同，不同国家间的收费公路收费期限相差很大，即使是同一个国家，差异也比较大。在法国、西班牙等主要欧洲国家的公路项目收费年限一般在30～60年之间；在美国没有明确规定公路的收费年限，由政府和投资者在特许经营协议里自行商定。在一些国家或地区，最长收费期限甚至上百年，如加拿大多伦多H407高速公路，收费期限99年，至2098年；美国芝加哥高架公路（Skyway）1959年建成开始收费，2005年转让收费权至2104年，实际收费年限达到145年；美国印地安纳高速公路1956年建成开始收费，2006年转让收费权到2081年，共计收费125年。
    在收费标准上，费率设定一般考虑项目的投资规模、交通量、可替代运输方式的服务水平与价格、沿线经济与物价水平、节约行使时间等。但国外，像日本、美国、匈牙利和德国等许多国家，根据用户类型、行使里程量、缴费方式、行使时段等的不同，采取了灵活多样的收费标准优惠政策。如日本对在高速公路上行驶里程在100~200公里之间的，超出100公里的部分可优惠25%，如果超过200公里，则超过部分可优惠30%；对安装了ETC(电子通行费征收系统)的车辆实施收费优惠；对休息日或节假日限定最高收费等。在匈牙利，对经常使用M5号公路的通行者收费标准给予40%折扣，对当地居民则给予20%折扣。在德国，对经常使用Warnow　Tunnel收费公路的使用者给予折扣优惠等。
    收费公路政策调整思考
    面对公路事业发展的新形势以及发展中出现的新问题，迫切需要基于实现公路交通基础设施服务社会福利最大化角度进行战略思考，积极转变发展方式，创新工作实现路网建管养和改造升级的可持续发展之路。目前，社会和行业内热议的公路“两网”发展构想给我们提供了思路。本文，针对这一构想从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度等四个角度进行深入剖析，提出具体建议或举措。
    （一）深化认识，引导路网发展
    引导和促进未来公路网健康可持续发展，首先要适应新形势深化认识，积极转变发展理念。具体来说应站在公路网统筹发展的角度，重新审视现行的收费公路政策，积极实现以下三个认识转变：（1）从筹集公路项目建设资金向统筹整个路网建养资金转变
    交通发展的阶段特征表明，我国高等级公路建设已经由建设为主，逐步转向了建设与运营养护管理并重时代。实施收费公路政策筹措资金，不单要用于公路建设发展，同时要注重对已建公路网的养护管理，只有这样才能保障整个路网的健康可持续发展。（2）从强调当期收费行为向注重代际公平原则转变
    目前，收费期限设置的依据是：政府还贷路还清贷款，经营性公路还清贷款加一定的利润，最长分别不能超过20年和30年。这种制度设计导致收费公路建成后的收费期与公路使用发挥效益期不匹配，造成“代际”不公平：一是当代交费使用者为下一代人使用公路支付通行费；二是当代投资者为下一代使用者垫付资金投资建设。对此，国外普遍采用了长期限、低标准的收费模式，这样摊薄了收费期内使用者的成本，也使付费者与使用者在长期内更趋于统一，体现公平。
    （3）从单一筹措资金向调节交通流量等多功能目标转变
    对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段，正在为越来越多的国家和地方所重视。如英国和新加坡采取收费政策缓解城市交通拥堵的问题；美国已经着手研究对部分免费公路实施收费调控交通量，以减少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本从2004年下半年开始像伦敦一样，向进入市中心的车辆征收交通拥堵税。
    （二）统筹规划，指导路网发展
    引导行业发展，统筹是基调，规划是龙头。针对“两网”建设，做好统筹规划，首要抓好两件事：路网规划和资金统筹。
    （1）抓好“两网”规划
    目前，国家层面的公路交通发展规划都是按照行政等级、技术等级的视角进行规划的，不能体现推进“两网”统筹协调、全面可持续发展的指导思想和原则，无法对“两网”下公路的规划、建设、运营、养护、服务等问题进行顶层制度设计。为此，应针对“两网”制定专项国家规划，建立协调机制。
    （2）统筹路网发展资金安排
    随着国家实施成品油价格和税费改革，公路建养资金来源及融资条件发生了很大改变，公路建养发展资金短缺问题更加严峻。为统筹“两网”发展资金，需要利用通行费在“两网”之间实现建、管、养资金的统筹考虑和交叉补贴，实现收费公路网络与不收费公路网络、建设资金与养护资金的广泛意义的统筹。为此，需要明确“两网”下收费的性质、通行费收支管理程序，适当拓宽通行费支出范围；需要明确养护管理资金来源与使用等问题。
    （三）完善法律，规范路网发展
    建设“两网”离不开收费公路政策的支持，更需要对现行的收费公路管理法律法规进行调整，提供强有力的法律支撑。具体来说包括以下几个方面：（1）调整收费公路的设立与退出机制
    为统筹未来“两网”的发展，需要对现行收费公路的设立、退出与期限确定机制进行重新设计。如设立收费公路除考虑公路投资来源、里程规模等因素，更重要的是考虑收费公路网与非收费公路网统筹发展的需要；在退出上，不再依据是否偿清贷款或收回投资并取得合理回报，而是要根据国家的财政实力及整个社会通行的需求来进行调整；对新设立的收费公路不再区分政府还贷路和经营性公路，以避免不同的收费期限、不同的收费标准给收费公路路网建设带来人为障碍。（2）调整收费标准的确定机制
    在收费标准的确定上就需要明确以下三个问题：一是中央对各地收费标准的制定进行统一指导；二是调整收费标准确定的程序和方法，以建立路网的互补机制；三是创新制度安排，确保现有收费公路的收费标准与“低标准、长期限”的收费标准的平稳接轨。（3）明确收费公路服务标准
    在“两网”体系下，以高速公路为主体的收费路网将长期存在，其与免费路网的主要区别在于能够提供高品质的通行服务。因此，需要进一步细化和明确“两网”下各自的服务标准。
    （四）强化制度，保障路网发展
    在“两网”下，应加强以下几个方面的制度建设：一是从管理体制上理顺中央与地方在公路管理中的职责，为保障公路两网体系的建立奠定基础；二是建立提供基本出行需要的免费公路网持续发展的财政保障制度，确保免费公路网的持续发展；三是要建立收费公路网规范管理的配套制度，确保收费公路网的健康发展；四是要建立路网运营监管体系，加强政府监管。（完）