铁路运输：体制破茧任重道远

□本报记者张颖川
    铁路运输是维系国家经济运转的大动脉。京沪高铁开通运营，体制改革步子不断加大，铁水联运举措接连推出等诸多重大利好消息，显示出2011年的中国铁路运输市场，正在加速向市场化、集约化、现代化发展。
    2011年，对于中国铁路来说，可以说是大事连连，风生水起：在这一年里，京沪高铁开通运营，体制改革步子不断加大，铁水联运举措接连推出；在这一年里，动车事故影响巨大，铁路系统腐败案件丛生，融资艰难导致大面积高铁停运……
体制改革步伐加大
    中国铁路体制改革已经呼吁多年，“政企分开”、“政资分开”、“网运分离”、“主辅分离”这些字眼屡屡被提及，却始终未见明显成效。2011年年初，随着刘志军的“落马”，盛光祖出任铁道部部长后，铁路系统一系列体制改革陆续出台，为铁路运输改革发展带来了新曙光。
    先是司法体制改革得以推进。2011年全国“两会”期间，全国人大代表、最高检察院检察长曹建明透露，铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批准，正在部署落实。全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞也表示，2011年6月底前，全国各地的铁路法院、铁路检察院要全部划归地方管。具体到铁路“两院”的转制，文件明确：“两院”与企业分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省高级人民法院、省级人民检察院，实行属地管理。
    接着是扩大铁路运输企业经营自主权。2011年3月中旬，铁道部中高层人士召开内部会议，研讨如何放权铁路局。4月初，铁道部召开机关干部大会，铁道部党组书记、部长盛光祖要求以深化改革为动力，转变铁道部职能，转换铁路经营机制，扩大运输企业经营自主权，落实运输企业市场主体地位和企业法人责任。一场关于如何扩大铁路运输企业经营自主权的争论就此在业内逐步展开。
    然后便是站段分离。铁道部前不久表示，随着路网规模不断扩大，高速铁路运营和技术装备现代化，为进一步适应铁路发展新要求，加强铁路安全基层和基础建设。前不久，各铁路局优化调整运输站段布局。通过优化调整，将实施站段分离，实现铁路运输站段管理跨度合理，资源设置布局合理，进一步强化高铁专业管理。
    日前，有关专家指出，2012年铁道部将出台更深层次更大范围政策，推动铁路局市场法人地位。“十八大”前后，铁路体制改革或将出台明确的方案。未来，铁道部或将并入交通运输部，实行大部制管理，同时在铁路内部实现政企分离。
铁路货运运力提升
    众所周知，货运运力不足一直是铁路系统存在多年的沉疴，久治难愈。而在2011年，这一问题得到缓解。随着铁路货运基础设施及网络体系建设步伐的不断加快，我国铁路货运运力得到较大提升。“千里京沪一日还”。2011年6月30日，新中国成立以来建设里程最长、投资数额最大、标准最高的京沪高铁正式开通。这对于完善我国综合交通运输体系，从根本上缓解京沪间铁路运输紧张局面，加快“环渤海”和“长三角”两大经济圈及沿线人流、物流、信息流、资金流的流动，具有十分重要的意义。京沪高铁的开通在大大缓解客运压力的同时，也使原来既有的线路释放出很大一部分运能、运力用于货运，从铁路运输角度讲，对物流的支持力度也有所提升。
    铁路货运中心建设也在不断加快。根据规划，全国共有18个铁路集装箱中心站建设项目，目前已建设完成的有9个。而2011年的5月，作为全国铁路运输体系中规划的40个集装箱专办站之一，西南最大的铁路货运中心贵阳改貌铁路货运中心如期竣工并开通试运行。这些都为铁路货运运力的释放提供了注脚。数据显示，2011年1~11月，全国铁路货物发送量完成35.85亿吨，同比增长8%。铁路部门还克服运力紧张等困难，倾斜运力保证电煤、季节性涉农物资、石油等重点物资运输。
    “十二五”期间的铁路重载货运网络体系建设正在被提上议事日程。铁道部在“十二五”规划中，再次确定了铁路建设中长期规划的铁路建设总体规模内容，包括高铁网络、快速铁路网络和铁路货运网络体系，并重点强调“强化重载货运网”。同时，在铁道部“十二五”期间的铁路建设重点中包含了“建成拉萨至日喀则等西部干线，建成山西中南部、蒙西至华中地区等煤运通道”等货运线的建设内容。其中，从蒙西至华中地区的北煤南运大通道，即以鄂尔多斯准格尔旗为起点，到湖北荆门的准荆货运通道，这将成为我国除大秦线和神朔黄线之外的第三条主要运煤通道。
铁水联运获得支持
    在推动铁水联运方面，铁道部、交通运输部等相关部门在2011年的合作可以说相对紧密，推出的举措也是紧锣密鼓。
    2011年5月，交通运输部与铁道部在此间联合签署了《关于共同推进铁水联运发展合作协议》。根据协议，双方主要从加强和完善铁水联运发展规划、加强铁水联运基础设施建设、研究制定和完善促进铁水联运的相关政策、加强铁水联运组织管理等多方面加以着手。9月，两部委联合下发《关于加快铁水联运发展的指导意见》强调，“十二五”期间，中国将积极引导铁水联运市场发展，推动铁水联运多元化、市场化，大力培育铁水联运市场主体，拓展经营网络，延伸服务范围，扩大铁水联运规模。
    前不久，交通运输部、铁道部在连云港签署了连云港至阿拉山口通道集装箱铁水联运示范项目合作协议，并签署了《关于开展集装箱铁水联运示范项目的通知》。选定连云港-阿拉山口沿线地区；大连-东北地区；天津-华北、西北地区；青岛-郑州及陇海线沿线地区；宁波-华东地区；深圳-华南、西南地区六条集装箱铁水联运通道为示范项目。
    其实，我国铁水联运已经谈了多年，走走停停。由于基础设施不配套、供需不平衡、管理规则与市场法则不兼容等诸多弊端，始终未有大的进展。如今，两部委强化合作，对于铁水联运的进一步发展或是一个良好契机。
债务重压 融资突围
    融资难一直是我国铁路建设的一道难题。而在2011年，这一问题显得尤为突出。
    一季度，铁道部罕见地出现了37亿元的税前亏损，铁路债务危机被再次关注。11月初，铁道部公布的《2011年第三季度汇总财务报表审计报告》显示，截至9月30日，铁道部总资产37395.2亿元，总负债22288.5亿元，负债率高达59.6%。科尔尼据此估算，至2011年底，铁道部负债率将可能超过60%警戒线，达到65%，这使得铁路融资分外艰难。
    而《中长期铁路网规划》提出的发展目标是，到2020年，我国铁路营业里程将达到10万公里。要实现这个目标，需要2万亿元投资，也即从现在起到2020年，每年至少需要投入1000亿元。很明显，铁路现有的投融资渠道难以提供如此规模的资金保证。
    同时，由于“7·23”动车事故的巨大影响，使得铁路投融资举步维艰。在这样的境况下，为了有效缓解投融资问题，铁路部门作出了积极应对。如多次发行铁路建设债券，积极试水多元化经营，以市场需求为导向，充分发挥铁路优势，延伸铁路客货运输服务链条，全方位拓展铁路市场，最大限度地增加铁路自身经济效益。
    相关政府部门在铁路融资政策方面也给予了极大的支持。如前不久财政部、国家税务总局发布的《关于铁路建设债券利息收入企业所得税政策的通知》，对企业持有2011~2013年发行的中国铁路建设债券取得的利息收入，减半征收企业所得税。国家发改委随后下发文件，中国铁路建设债券正式成为政府支持债券等。这些使得铁路“融资饥渴”得到暂时缓和。
安全运营已成焦点
随着去年“7·23”动车追尾惨剧的发生以及京沪高铁运营初期事故频发，使得高铁运营安全度欠缺、铁路服务水平较低问题在备受质疑的同时，也受到了相关部门的高度重视。2011年8月份，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，针对高铁安全运营推出了一系列大动作，决定开展高速铁路及其在建项目安全大检查，适当降低新建高速铁路运营初期的速度，对拟建铁路项目重新组织安全评估。
    为了提高服务水平，铁道部也积极作出回应。10月份，铁道部发出《关于在全路客运窗口广泛开展“服务旅客创先争优”活动的通知》。要求把“让人民群众满意”作为提高铁路服务质量的根本标准，突出“优化服务环境、改进服务态度、提高服务质量”三大内容。前不久，铁道部称最新修订的《铁路旅客运输服务质量标准》将于2012年春运后发布。具体内容包括旅客日常购票排队等候不超过20人，进站安检日常等候不超过5分钟；列车晚点须及时通告,超过30分钟要说明晚点原因并致歉等等。
    在电子支付等技术手段方面，铁路也有新的进展。6月份以来，铁路网络售票、火车票实名制等服务得到大面积推广应用。这对于方便旅客购票、遏制“黄牛党”倒票、提高旅客对购票公平性的心理认知等方面都有着重要意义。
    诚然，在2011年，我国铁路运输系统努力提升服务，推进改革，取得了良好的效果。但铁路部门多年积弊也需要正视和及早扭转。首先是积重难返的腐败问题。先有原铁道部长刘志军腐败“窝案”被相继端出，然后是宇松铁路“骗子承包，厨子施工”丑闻曝光，使得铁路部门公信力在人们心目中大打折扣。其次，便是铁路事故频发，责任认定艰难，问责、赔偿机制缺失，使得民众怨声载道。这从“7·23”动车事故处理过程中即可见一斑。再则，由于缺少科学规划，或者利益驱动、政绩工程使然、铁路融资艰难等诸多因素，造成已运营高铁连续被叫停、在建铁路大面积停工，经济损失数额巨大。这一系列问题都在警示，如何加强法制建设、强化铁路体制改革仍是铁路及相关部门亟待解决的重要课题。