公路债务“包袱”如何卸下？

□本报记者林振强
    这是一项艰巨的任务。今年4月出台的《交通运输“十二五”发展规划》中明确提出，未来5年“公路网规模进一步扩大”，其中公路总里程达到450万公里，高速公路总里程达到10.8万公里；而在2004年年底国务院审议通过的《国家高速公路网规划》也提到，计划用30年时间建成公路“7918网”。这些都意味着，我国还处在公路大建设的中期。
    然而，在公路建设快步向前的同时，却又面临着沉重的债务问题。我国30个省份收费公路欠债近2.3万亿元。如此沉重的债务“包袱”究竟该如何卸下？应急之法
    原材料、人力成本上升，这是今年中国企业面临的普遍问题，在公路建设过程中尤其明显。而宏观流动性趋紧的政策环境，使公路建设融资渠道狭窄的问题显露无遗。因此，面对高昂的公路债，各地纷纷将突破口放到了拓宽融资渠道上。
    在贵州，国家开发银行贵州省分行拿出百亿元资金，力挺贵州公路建设。截至11月15日，在规模有限的情况下，直接发放贷款42.84亿元；通过牵头银团落实资金41.27亿元。在湖南，主管部门针对公路建设资金筹措及管理特别提出，各项目公司负责人必须按照湘高局办﹝2011﹞716号文件要求动员一切力量筹集资金，特别是BOT项目要抓好资金组织落实。
    此外，业内也正在进行各种探索，比如发行企业债券；通过和商业银行合作，开拓委托理财等表外融资；或开发公路沿线的土地级差地租、配套物业等。在吸引投资方面，有些地方正在“以存量做增量”，比如通过出让此前所修道路的收费权来进行融资。
    交通运输部科学研究院张实俊教授提醒，拓宽融资渠道，或许可解燃眉之急，但高昂的债务问题却并不会由此解决。在这种情况下，各地为了“还债“，可能会适当延长收费公路的收费年限。
    据了解，我国从1984年开始实行“贷款修路，收费还贷”的模式，但“收费还贷”的提法在今后有可能被废弃。《收费公路管理条例》中“收费期限届满必须终止收费”的规定也将重新修订。根据“使用者付费”的原则，政府还贷公路还完贷款后，将继续收费以养护运营路况、冲抵运营管理成本。届时，现有15~30年的收费年限将被拉长，但价格可能更低。
    云南公路开发投资公司财务总监彭良波则认为，民众希望高速公路优质服务、低收费，政府希望多修路、少花钱，银行的希望则是高收益、低风险。“高速公路投融资主体处于多重矛盾交织尴尬境地，必须寻求平衡。”透明为本根据《国家高速公路网规划》，我国将计划用30年时间，形成由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道，由7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线组成，简称为“7918网”。公路建设仍将大步推进，但有专家提醒，面对高昂的公路债务，考虑到中国目前的高速公路里程已经超过了10万公里，总量上已经出现了过剩的局面。因此，除了极少数交通欠发达的地区之外，应该严格控制新上马高速公路项目，避免资源的浪费。特别对于中西部地区可能出现违约风险，以及已经出现违约项目，一定要有相应的防范预案。
    2.3万亿的债务”包袱”，是我们无法回避的现实问题。而要想卸下这个“包袱”，政府必须向收费公路的高额“管理成本”开刀。公路管理部门机构臃肿、人员收入和运营管理费用过高等问题，是全国很多地方收费公路的通病，这在国家审计署的审计报告中早有明证。比如，“山西省运城市河津龙虎公路收费管理人员编制27人，实有156人”。这种情况若不改变，再多的公路收费恐怕也填不满这个“无底洞”。
    张实俊认为，在努力“还债”的同时，更应压缩公路经营方的运营成本，力避公路收费变成“养人费”。国家有关部门应对“管理成本”展开全国摸底，并向社会公布摸底结果。在此基础上，为收费公路“管理成本”建立明晰标准，严格进行压缩和控制。
    此外，应推动收费公路运营、养护成本及人员薪酬福利开支的信息公开。“信息公开条例”规定：与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。收费公路不能成为信息公开的盲区，让公众参与监督收费公路管理，才能从外部建立起公路收费的约束机制，从而让收费公路整顿跳出“治乱循环”的怪圈。也只有这样，公路债务问题才会不让人感觉是笔“糊涂账”。模式调整
    有专家认为，“贷款修路，收费还贷”的模式促进了我国公路建设；但也有专家认为，从世界各国的情况来看，集中一段时间大规模建设高速公路是普遍规律，而这必然引发巨额资金需求。我国通过“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷”的投融资政策来实现大规模建设的目标。
    这种倚重于债务融资的资金结构，在大幅改善道路交通条件、有效缓解交通对国民经济瓶颈制约的同时，也必然会形成一定的债务累积。并且，这种模式也将公路这种公共产品完全变成了私人产品。各地争相修高速公路的目的之一，是将其视为“摇钱树”。以北京市为例，该市2010年收取公路通行费近60亿元，只有20.66亿元用于还贷，占比不足34.6%。其中，偿还本金仅0.52亿元，偿还利息20.14亿元。照此还贷速度，余额为338.57亿元的债务不知何时才能还清。
    此外，完全依靠私人投资的公路建设，由于融资渠道的单一，70%以上大多又依靠银行贷款，从而使得中国的高速公路陷入了一个“高收费”与“高负债”并存的双高的尴尬境地。这和公共资金在公路建设方面的投资过少有很大关系。
    有人用美国的做法举例，美国通过征收燃油税、轮胎税等税种所收的费用来作为公路的信托基金，可以满足公路发展资金需求的70%。也就是说只有10%和20%是靠收费和发行债券来解决的。而且，美国公路网现在已经形成，因此基金的60%可以用来满足公路养护的需要。相比之下，我国的专项税收，只能满足建设需求资金的18%和公路养护需求资金的33%。因此，张实俊表示，中国目前的财力完全可以承担起公路建设的基本国家之责，而2009年燃油税改革的时候，提高燃油税的初衷也是为了增加公路建设资金。但燃油税改革增收数千亿元税金，返还给地方修路的当年只有260亿元，这种做法是不妥当的。
    从根本上看，随着政府财力不断增强，加大政府对公路建设的投入，逐步摆脱对“贷款修路”和“招商修路”的依赖，则是一个值得研究的问题，也是各地收费公路负债严重给予我们的最大警示。