铁路政企分开：吸引民资不再难？

□ 本报记者 张颖川
    近期，全国各地的铁路在建项目因缺少充足的资金而出现减缓进度的迹象，尤其是高铁项目，已出现停工、放缓或推迟建设现象。这一现象的出现，让如何推进铁路投融资改革再度成为人们关注的焦点。而前不久国务院关于支持铁路投融资体制改革的一纸公文，更是激发了人们对民营资本投资铁路的新的猜想。
    5月6日，国务院常务会议在研究部署今年深化经济体制改革重点工作时，明确提出形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。
    在目前铁路体制改革如火如荼、政企分开趋于深化的当口，国务院又提出铁路投融资体制改革方案，这对于进一步推动铁路体制改革、加快铁路投融资改革步伐、缓解铁路建设资金窘境无疑是一个大好消息。
    那么，政企分开能否提速铁路投融资改革，能否顺利吸引民资？
亟待改革
“铁路建设具有极强的必要性和紧迫性，国家GDP要实现增长，需要铁路先行，这是根本问题。”正如中国工程院院士、中国中铁隧道集团副总工程师王梦恕所说，铁路是人民大众出行的普遍工具，是我国国民经济的发展命脉。近年来虽然我国铁路建设发展迅速，但是目前我国铁路整体运力不足，人均铁路里程仅相当于一根香烟的长度，远远落后于国外发达经济体。铁路建设步伐亟须加快。
    然而，铁路建设资金却是极度紧缺。首先新成立的铁路总公司承担着巨大的债务压力。原铁道部已有大量长期负债，铁路总公司成立之后，原铁道部的所有债务都由铁路总公司承担。铁路总公司2013年一季度报表显示，总负债达2.84万亿元，负债率已高达62.31%。债务负担极为沉重。
    严重的亏损也使铁路总公司举步维艰。从年初以来，铁路的赢利状况堪称惨烈，一季度报收68.76亿元的亏损，第二季度乃至全年的货运量又因煤炭乃至整个宏观经济的不景气而前景黯淡。
    而铁路工程的投资资金中，目前主要融资渠道仍然是银行贷款和发行债券。在一季度的资金来源中，贷款达1009亿元，占总资金来源1514亿元的2/3左右。也就是说，如果没有银行贷款的支撑，铁路总公司的现金流将趋于枯竭。据记者了解，分散于全国各条战线上的铁路项目，最近再度出现工程因无充足的资金保障而减缓进度的迹象。“这种单一的融资渠道绝非长久之计。为缓解未来的融资压力，拓宽铁路建设投融资渠道，引入资金充裕、投资期限较长的社会资本成为必然选择。”北京物资学院物流学院副教授姜旭在接受记者采访时说。
    事实上，政府部门鼓励民间资本走进铁路领域由来已久，自中国加入世贸承诺开放铁路投资以来，铁路投融资改革几乎每年都被提及。继国务院2005年印发“非公经济36条”之后，2010年的“新36条”再次强调为民间资本创造公平竞争的市场环境。2012年5月原铁道部还发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。
    然而尽管如此，在原铁道部政企不分的管理体制下，由于体制束缚、管制严格、缺乏竞争、效益较低、回收期长等多方面因素的制约，使得民营资本很难进入也不愿进入铁路建设，铁路投融资改革至今未见明显成效。
    回顾以往改革历程，真正实现民资入铁的案例可谓乏善可陈。2005年，作为铁道部投融资体制改革的试点，衢常铁路允许民营资本加入，浙江民营企业光宇集团获得34%的股权。而仅一年后，随着浙江铁路集团的入股，光宇集团的股权被稀释到18.88%。由于资本比重偏小、话语权旁落，这家民企不得不于2007年选择黯然退出。目前民间资本正在参与修建的铁路也仅有蒙西至华中铁路煤运通道项目、新疆红柳河至淖毛湖铁路、巴伦台至伊尔根地方铁路、伊犁州伊南工业园区地方铁路项目、温州市域铁路S1线等几条线路。
迎来利好
    值得肯定的是，随着铁路实施政企分开、国务院部署铁路投融资体制改革方案，确实为铁路投融资释放出改革的制度红利。
    一方面，铁路政企分开为投融资改革打破了制度上的束缚。
    一直以来，政企不分即是民资入铁的制度性障碍。在政企不分的管理体制下，原铁道部既是经营者也是监管者，集运动员和裁判员于一身，以全路统一调度指挥者的姿态分配和管理运输能力，为各地铁路局以及中央铁路企业排斥或歧视新的进入者提供了制度性条件。“现实情况是，即使由各省市地方政府投资的合资铁路，其出资者的合法权益都难以保障，更妄论弱小的民间出资者了。”北京交通大学经济管理学院教授武剑红质疑道。
    而如今铁路体制改革迈出了关键一步，撤销铁道部，成立铁路总公司和国家铁路局。铁路政企分开后，铁路总公司逐步向市场化轨道迈进，而且铁路部门已把部分线路的建设任务分派给地方，一定程度上会提高地方建设铁路的积极性。而这些变化意味着，将来铁路投融资会趋于市场化，更加有利于吸引民资进入。
    姜旭对此表示：“目前的中国铁路总公司，算是国有的独资公司，是一家经营性的企业。通过政企分离，可以使它与市场更加匹配，可以改变目前的经营方式，扩大经营范围，提高市场竞争力，提高经济效益，进而吸引更多的民资参与铁路建设。”
    另一方面，国务院日前为铁道部政企分开之后的投融资改革方向定调，确认铁路改革要向民间资本招手，这为铁路投融资体制改革提供了制度上的保障，指明了前进的路径。
    业界人士分析，之所以把铁路投融资体制改革列入经济体制改革重点，源于铁路投资中存在着诸多弊端。此举有望促进铁路投资向市场化、多元化方向转变，弥补投资中的巨大资金缺口，改变铁路负债率过高且融资前景不乐观的现状。
    中债资信评估有限责任公司评级业务部孙旭即发表观点认为，以往银行贷款、铁路债券、铁路建设基金及财政拨款是铁路建设的主要资金来源。此前，由于原铁道部不是真正的市场主体，建设资金来源中资产变现占比很小。此次政府提出引导社会资本投资既有干线铁路，标志着国家从政策层面鼓励铁路总公司采取存量资产变现的方式，用于未来的铁路干线建设或偿还债务等，拓宽了中国铁路总公司的融资途径。
难题仍存
    目前来看，铁路实施政企分开，民间资本投资铁路的政策藩篱已经消除。那么，在目前铁路改革进一步深化的情况下，政府部门研究公布铁路投融资体制改革方案，是否意味着铁路投融资难题能够因此得到切实解决？“政企不分是万万不能的，但政企分开又不是万能的。综合来看，铁路投融资还有诸多问题亟待解决。”武剑红的回答，道出了业内人士关于铁路投融资改革的忧虑。
    首先，垄断问题仍然存在。
    不可否认，此次体制改革是铁路系统60多年来最大的一次改革，整体上实现了政企分开，力度之强前所未有。然而政企分开只是打破了行政垄断，还没有打破市场垄断。目前的中国铁路总公司仍然是一个大的垄断实体，虽然承担着企业职责，但至今未经分拆重组，并没有建立起一个真正的现代企业制度，行业壁垒极高，缺乏充分竞争；铁路体制改革目前仍然呈现出“上动下不动”的局面，地方铁路局何时公司化，目前仍无具体的时间表，整个铁路系统垄断依然。“目前虽然铁路总公司进行了改革，但各个地方铁路局还没有完全变成独立的企业个体和经营实体，没有实现单独的运作。铁路还没有真正完全走向市场，缺少竞争，在这样的情况下，社会资本又怎么能进得来？”姜旭反问道。
    第一财经频道主持人、经济学博士马红漫也对此深有感触。他指出，民资股份遭国资挤占的现象屡屡发生，坊间资本对此心生芥蒂。如今，新组建的铁路总公司仍在运输服务及铁路网规划建设方面具有强大话语权，民资的各种顾虑无法彻底消除。“显然，如果相关政策风险得不到切实厘清，民资融入铁路项目的‘玻璃门’就不可能真正被卸下，吸引民资投资铁路的政策也难以获得实质性破题。”
    其次收益回报问题也是一个关键所在。
    社会资本是以赢利为目的的，投资铁路建设最终目标还是期望能够赚到钱。然而目前来看，政府对铁路在价格和经营范围上的严格管制，极大制约了铁路项目的赢利性，货运业务基本是微利状态，包括农产品和西部线路运输公益性货运；普通客运价格基准十多年来没有调整过，其亏损水平在逐年扩大。如此失去了吸引民间资金的前提，社会资金进来很难实现赢利，自然对铁路建设望而却步。“事实证明，铁路投融资改革已经十几年了，民间资金进来很少，重要在于现在没有一个好的适合民资入铁的赢利模式。即使是实现政企分开，仍然很难吸引民资进来。”武剑红说。
    孙旭也持类似观点。他认为，对既有干线铁路而言，由于其投资规模大、投资回报时间长，加之铁路系统清算机制、调度机制等关键环节尚未进行改革，合资铁路的资产所有权、经营权、财权不匹配问题未得到解决，投资者无法形成清晰的投资收益预期，因此社会资本投资干线铁路的动力依然有限。要消除民资的顾虑，就必须进一步提高铁路的透明度，让民资有明确的投资政策和稳定的投资收益。
    另外，就是制度上不配套，缺乏具体的细则和保障。
    此次国务院虽然对铁路投融资体制改革进行了定调，但仍缺少能够具体实施的细则性内容。如民资进入铁路领域后如何运作、决策权如何分配等都没有相关规定，这样不免会使得整个方案难以落实。而社会资本因怕自身权益得不到有效保障，自然也会对铁路投资敬而远之。
    武剑红对此表示赞同：“在目前的体制下，仍缺少对行业主管部门已经或刚出台的政策法规之科学性、可行性和执行情况等进行监管和评估的机制，很难保证类似的实施办法不流于形式。所以，一定得有具体的操作方案和实施细则，进一步做法律上、制度上、监管上的变革。否则这个方案也就是一句话而已。”
对症下药
    要想有效地推动铁路投融资改革，打破垄断、深入市场是当务之急。
    一方面，需要铁路总公司推动铁路改革市场化进程，建立社会资本能参与的公平竞争、共同发展的市场规则，建立现代企业制度，广泛吸纳社会资金，逐步形成一个多元化的投资格局；另一方面，则是对地方铁路局加快重组，使其成为真正的市场主体和经营实体，具有完全的市场主体地位。这样可以使铁路系统整体上向市场化迈进，进而更“平易近人”地与社会资本进行充分地接触。
    目前来看，最需要做的便是加快地方铁路局的改革进程。这里面有很多工作要做，如对18个铁路局如何进行重组，18个铁路局的具体职能如何划分，各个铁路局如何进行调度，各个铁路局的财务、运输等怎样变为市场营销的体系，各个铁路局与国家铁路局和铁路总公司的关系到底是怎样的，铁路局现在拥有铁路线路的所有权和使用权的关系如何，各个铁路局线路等级、运输产品、服务内容如何等，都需要具体落实。
    提高收益水平，建立合理的赢利模式同样刻不容缓。
    那么，该如何建立明晰的收益制度和赢利模式？对此，武剑红向记者提出了具体的建议：放松对铁路运价和经营范围的管制，并通过多元化经营等手段实现铁路外部效益的内部化，为民资入铁提供赢利的可能性；进行制度和机制创新，尝试建立各种社会资本进入铁路的供给模式。如向大用户开放通路权、优质资产上市或引入战略投资者、机车车辆和线路租赁、特许经营、在建项目发行可转换债和股票等等。
    “从近期看，国家主管部门可根据赢利性、独立性较强和投入与风险较小的原则选取相应的铁路项目向民资开放，为今后的改革探索道路积累经验。比如煤运铁路、尽头性铁路和货场的建设与经营等；货车、集装箱、客车和动车组的租赁业务等；还可以考虑以特许经营的办法来解决铁路支线运营亏损的问题。”武剑红说。
    这里还有一个需要注意的问题，那就是妥善处理市场与公益的关系。虽然铁路实施政企分开后，铁路总公司承担企业职能。但铁路部门必须面对一个现实，那就是它还肩负着巨大的公益性，如客运的低票价政策、货运方面自然灾害来临时的大宗物资运输，以及军事运输等。正是由于这个特性，往往使得民营资本退避三舍。所以，在市场化与公益性面前，必须先界定好铁路的公益性和经营性，同时在保障社会资本的运营权和收益权等方面做好文章。只有这些大前提都具备了，才有可能吸引民资进入。
    目前一个可行的对策是，实施分类建设、分类经营。在分类建设制度下，对商业性项目和公益性项目区别对待。如公益性项目由政府公共财政负担以及政策性贷款，经营性项目则主要采用市场化投融资与建设运营，投资主体应该多元化。在这样的情况下，民营资本便不用再担心这方面的收益风险，可毫无顾虑地投资铁路建设了。
    当然，还需要完善民资入铁相关的配套政策措施。
    武剑红认为，应抓紧对铁路未来改革方案的顶层设计和总体规划，明确铁路改革的目标模式和路线图，并把其与引入竞争和吸引民资入铁结合起来；制定适合中国铁路技术经济特点的鼓励社会资本进入铁路的法律、法规和配套政策措施，降低投资门槛，构建合理的赢利模式，最大限度地减少民资入铁的法律性、组织性和技术性风险；根据科学、公开和透明的原则，建立符合市场经济要求的铁路成本计算、运力分配、财务清算和运输收入分配的规则与制度；同时，也要加强对民间投资铁路项目在建设和运营期间的技术、经济和安全监管；等等。
    对此，姜旭也向记者提出了自己的看法。他认为，在完善相关改革配套措施上，地方铁路局也应承担相应的职责，发挥企业应该发挥的作用。“各个铁路局可提供一定的优惠政策，与其他领域结合建立与市场接轨的票价体系，进而与民资更好对接；各个铁路局建立自己的资源和信息查询系统，如各个铁路局有多少冷藏车、多少集装箱、多少高铁车组等，从而为社会资本的进入创造足够的吸引力；更关键的问题是，应该确定各铁路局的企业经营行为和经营范围，只有如此，才能更好地完善铁路投融资体系。”姜旭分析道。