关于“玉柴物流基地该不该拆”的大讨论

编 者 按
    4月2日，南宁市相关政府职能部门按照相关法律对玉柴物流基地拆除。在此之前，该 “违法建筑”的物流项目因其带有些许的政府背景，而违法建设和运营3年。这也暴露出我国物流园区等物流基础设施项目投资建设中普遍存在的问题。
    玉柴物流基地的被拆提醒了物流园建设的投资者，一方面，切不可急功近利，物流项目开发、建设和运营，必须严格按照相关法律和审批程序，依法、依规建设和运营；另一方面，物流项目的目标性必须明确，并能在建设、运营过程中得到很好的落实，切不可出现前期项目规划的功能与后期运营实际的服务功能 “两张皮”的现象；此外，物流园区是产业链的集结点，具有集成性物流服务平台的属性。这决定了它必须能与其他产业的发展互相融合，相互促进。否则，设施再先进、功能再齐全的物流园区，如果与周边产业无法形成合力，甚至影响到周边企业正常运营和居民的生活，项目难免失败。
■记者观察
要做成熟的物流投资者
□本报记者隋秀勇
    如果当初依法取得了土地使用证，如果当初依法办理项目立项手续，如果当初通过相关部门的施工审批，玉柴物流基地就不会被依法拆除。但是，事实就是事实，没有如果。虽然相关政府部门在玉柴物流基地被拆的事件中，并非完全没有责任。但是作为投资者是否更应反思？如何做一个成熟的物流投资者？
    要做成熟的物流投资者，就必须把依法投资和守法经营放在重要的首位。
    我国物流园区建设方兴未艾，政府为了带动地方经济发展，开出了各种优惠条件作为吸引投资的筹码。但是企业投资物流项目时，必须紧抓依法经营这根线，必须看清地方政府的口头承诺，是否符合现行法律和行政法规的相关规定。切不可只看到了地方政府的“承诺”，能为其带来的巨额投资回报，切不可被优惠条件冲昏了头脑。
    玉柴物流在没有获得相关审批手续的条件下，仍然贸然开工建设和运营，或许是轻信了南宁市西乡塘区政府的“承诺”——西乡塘区政府承诺协助办理好土地使用手续；为玉柴物流基地项目的立项、施工审批等各项报批手续的快速办理，做好政府方面的协调工作。在土地性质没有变更和“协调工作”没有做好的情况下，物流基地项目就破土动工。这似乎暴露投资者的急功近利，也为玉柴物流基地的被拆埋下伏笔。
    在工业用地项目审批方面，我国已有相对规范的法律体系和制度，企业投资物流园区只要严格遵照流程和法律办事，玉柴物流基地被拆的悲剧完全可以避免。未批先建是玉柴物流基地被拆的主要原因。同样值得物流投资者引以为戒的是，前期规划所具备的物流服务功能与后期运营所能提供的物流服务大相径庭。这也是导致玉柴物流基地被拆的另一重要原因。这要求投资者建设物流项目的目标性必须明确，并能在建设、运营过程中得到很好的落实。
    要做成熟的物流投资者，就必须从国家政策及区位优势等方面，综合把握自身的市场定位。
    由于主观的、客观的各种原因，国内有相当一部分物流园区仅仅具有仓储、运输、流通加工等功能。这让政府期望很高的物流项目，并不能发挥其对当地经济应有的推动作用。一旦有更好的投资项目，物流项目就可能面临夭折的命运，甚至是被拆除。
    按照最初的规划，玉柴物流基地要建成具备仓储、冷链物流、集装箱等多种功能的大型综合物流园区。但是“一个铁路项目先后两次征地，减少120~130亩地”，这改变了玉柴物流基地最初的规划设计方案。2010年3月正式运营的玉柴物流基地，却被称为“广西最大的停车场”，其主要功能仅仅是传统的停车和货物配载。这在一定程度上反映出物流投资者对项目开发和运营的风险评估不足，进而造成玉柴物流基地前期规划功能与后期运营的不一致。
    要做成熟的投资者，还要善于从产业生态链和价值链上，营造并维护发展空间，而不是孤立地投资和运营。
    物流园区虽然是一个或多个投资者单独建设的物流项目。但是物流园区是产业链的集结点，具有集成性物流服务平台属性，决定了它必须能与其他产业的发展互相融合，相互促进。因此，物流园区的建设应该很好地考虑与周边产业的配套。否则，设施再先进、功能再齐全的物流园区，如果与周边产业无法形成合力，甚至影响到周边企业正常运营和居民的生活，该项目只能以失败告终。
    玉柴物流基地的运营，虽然在一定程度上方便了本地物流企业和货主企业。但是“晴天一身土，雨天两脚泥”的运营状况，一方面，与南宁市高新技术产业开发区对辖区内企业的投资强度、税收强度、就业强度有较大差距；另一方面，由于没有建隔音设施等，园区内车辆声音影响附近居民的正常生活，使得园区周边百姓也不买这个投资账。加之，地方政府各个职能部门之前沟通协调不足，都为玉柴物流基地被拆埋下隐患。
观点1
盲目依赖政府法外支持蕴含极大风险
□黄金荣
    2012年4月初，曾经广受广西南宁地方政府支持的广西南宁玉柴物流基地在不到3年内就被有关部门依法拆除。此举不仅给玉柴物流基地的所有者及其有关商户造成了很大损失，而且也给曾经大力支持该基地建设的地方政府的公信力造成了很大损害。这一事件不仅值得各级地方政府深思，更是给那些盲目相信政府支持的企业敲响了警钟。
    从有关的新闻报道可以看出，玉柴物流基地属于违法建设是确定无疑的，它被有关政府部门视为无土地、规划、建设、消防等部门审批手续的违章建筑。按照我国《土地管理法》，像玉柴物流基地这样的设施必须依法申请使用国有土地，然而该物流基地的土地却至今仍然属于农民集体所有，政府并没有完成对这些土地的征收工作。在土地仍然属于农民集体所有土地的情况下，玉柴物流显然也无法按照《城乡规划法》的要求取得建设工程规划许可证。因此，有关部门按照该法第64条等相关规定，对玉柴物流作出限期拆除违法建筑的处罚完全属于依法行政。
    然而，玉柴物流基地事件最令玉柴物流愤愤不平、也令公众感到不解之处在于，它作为南宁市的招商引资项目不仅一度得到了南宁市政府的鼎力扶持，而且更是得到了南宁西乡塘区政府有关协助办理各项报批手续的庄严承诺。在中国当前的语境下，这样的项目基本上不太可能会遇到问题。其原因在于，只要有地方政府的强有力支持，企业的各种审批手续几乎不太会遇到很大的问题，即便遇到审批手续不能全部完成的情况下，地方政府一般也不太可能会对企业的违法建设问题采取强制性的处罚措施。然而，玉柴物流基地事件令人意外的地方就在于，这个一度为其保驾护航的政府庇护不仅突然消失了，而且有关政府部门还直接对其祭起了法律利剑。
    在这一事件中，南宁市有关区县政府显然难辞其咎。它事后的“依法行政”从表面上看固然维护了法律的尊严，但由此造成的玉柴物流以及其他商户的巨大损失以及资源的巨大浪费无疑又是其从一开始就没有依法行政的结果。地方政府从一开始就支持玉柴物流在未完成审批手续的情况下即开工建设、投入运营，这完全是一种违法行政。在纵容违法在前、信誓当当的承诺又言犹在耳的情况下，有关部门最后“依法行政”的结果实际只能导致法律尊严的丧失，政府公信力的破产。
    这一事件也给企业敲响了警钟。它说明，盲目依赖政府法外支持蕴含极大的法律和经济风险。在很多地方政府都热心于招商引资的情况下，它们会经常无视法律的规定盲目给予有关企业法外支持或者作出超出其职权的承诺，这种支持和承诺对于企业极具诱惑力。然而，由此引发的法律和经济风险也是很大的。不同政府部门之间的分歧、法律的障碍等因素都可能会导致这种支持的消失和承诺的失效。并且根据现有的法律规定，企业还无法对由此造成的经济损失向政府部门提出经济赔偿，最多只能要求上级政府部门追究有关政府领导的行政责任。由此可见，尽管在这一事件中玉柴物流很冤，但最终它仍然只能由自己承担由此造成的损失。
    玉柴物流基地事件说明，为了最大限度地减少法律和经济风险，企业首先必须确保自己的投资行为都在法律的轨道内进行。在完成土地、税务、工商等方面的法律手续之后再大规模投入，毕竟只有合法经营才能提供最基本的安全保障。尽管我们不能否认在当前的法治环境下，地方政府的意志经常实际会超越法律，因而在某些情况下可能会为其支持的企业违法经营保驾护航，但在法治观念日益深入并且制度越来越完善的情况下，地方政府的这种法外支持和承诺已经变得越来越脆弱。玉柴物流基地被拆的命运无疑对此提供了最好的注脚。（作者系中国社会科学院法学所副研究员）
观点
2
物流基地被拆背后的企业“宿命”
□王旭东
    近3年的时间，约3个亿的投资，玉柴物流基地瞬间就“灰飞烟灭”，违法建设付出了沉重的、巨大的代价。吃一堑、长一智，“花钱买教训”，“惨痛的”教训，要成为今后物流基地建设的“前车之鉴”。物流企业要摒弃侥幸，所谓的“走捷径”有风险，必须坚持依法建设，该走的程序与该盖的公章“一个也不能少”。
    我们可以形象一点讲，物流经济是一个“流动的经济”，园区与基地便是“中转站”或称“加油站”。在物流园区建设方兴未艾的态势下，在各地招商引资如火如荼的背景下，物流企业，甚至其他企业也hold不住了。心动到行动，产生盲目的投资冲动，尤其是被地方政府凌驾于法律之上的“承诺”所打动。殊不知，稍有不慎，就可能沦为政绩工程的牺牲品，巨额资金会随之打了水漂。
    企业要有自己的投资眼光，更要具备合法经营的品质。市场经济就是法治经济，物流经济必须行驶在法治轨道之上。物流经济进入一个日新月异的发展阶段，甚至呈现出“井喷”之势，无论是国有资本，还是民间资本，都被吸引到物流上。这本身是件好事，有利于物流的健康、可持续发展。但是，没有规矩不能成方圆。没有法治的保驾护航，没有法治的约束规范，很有可能“跑偏”，以至于“走弯路”。
    投资企业及相关企业要痛定思痛，物流园区或基地建设的模式也要沉思。玉柴物流基地被拆的“宿命”，更在于缺乏科学、合理、统一、长远的发展战略规划，这才是最头疼的事。如果是长期“摸着石头过河”，其探索成本与建设成本难免会居高不下。除了为GDP“添彩”之外，倒霉的还是投资企业。
    企业要发展，基地要建设。物流园区建设要规划先行，让物流园区发展有章可循，避免企业“误入歧途”，这也是对相关企业的利益保护。据悉，国家发改委正在抓紧制定出台《全国物流园区发展规则》，将从国家政策层面确定我国物流园区的发展框架、用地区域、园区标准、管理办法，把物流业引入健康的发展轨道。这是形势发展的需要，是物流健康成长的需要，也是科学发展的要义。
    玉柴物流基地诠释“宁为玉碎不为瓦全”的法治尊严。对法律的敬畏与尊重，是企业必须做到的。法律是一道“红线”，也是一道“公平线”。如果不能做到“法律面前，人人平等”的话，如果放任违法行为嚣张下去的话，整个经济秩序就会被打乱，公平竞争就无从谈起，受害的是市场经济体系以及诸多企业。
观点
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玉柴物流基地被拆之我见
□方文全
    2011年5月，笔者曾率团队赴玉柴物流基地参观学习过，感到这个物流基地建设，促进了当地物流事业的发展。然而，万万没有想到，笔者参观回到沈阳还不到1年的功夫，一个建设投入约3亿元，现今不到3年的好端端物流基地，一夜之间竟被夷为平地。看到《现代物流报》刊登的这条消息，我感到十分震惊。
    从报道上看，当初建设玉柴基地没有什么不妥，手续都是西乡塘政府申请办理的。只是在高新区政府接手后，进展都不太顺利。所以，今年4月2日该基地被彻底拆除了，一个由西乡塘政府申请办理的物流基地，为什么在高新区政府接手之后竟被拆除了呢。这真叫人百思不解。依笔者看来，无非有三个原因。
    一是权大于法。高新区政府的权限肯定比西乡塘政府权限要大。既然高新区将西乡塘区政府审批的任何手续都视为废纸一张，西乡塘政府和玉柴物流基地有什么办法呢？
    二是肆意拆除基地有点太霸道。俗语说：“成物不可毁。”一个建设投入约3亿元，还不到3年时间的物流基地，说拆就给拆了。建议国家审计部门应过问此事，认真调查拆除基地的真正原因，追究当事人的责任，赔偿由此造成的一切经济损失。
    三是以此事为教训，下不为例。我国物流事业还处于刚刚起步阶断，各个政府应保护企业发展物流工作的积极性，绝不能凭长官意识和官僚主义办事，对建成的物流基地和物流园区，绝不能说拆就拆。（作者系沈阳款速达物流公司董事长）
观点
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政府有关部门的责任不容推卸
□黄静
    玉柴物流基地3年前作为西乡塘区政府的招商引资项目而修建。然而3年之后的今天，划归高新区的玉柴物流基地因违法建设而被强制拆除。不管玉柴物流基地该不该被拆，它被强制拆除已成既定事实。我们需要思考的是，耗费巨资修建的物流基地被拆是谁之过？企业和政府在其中又有怎样的关系。
    关于玉柴物流基地被拆，各方意见不一。附近居民由于物流基地噪音大、灰尘多，造成交通堵塞等问题严重影响到他们生活，对强制拆除一事拍手称快；广西当地媒体站在政府一边称基地无土地、规划、建设、消防等部门的审批手续，属违规操作，把责任完全推到企业一边；当然也不乏部分媒体站在物流基地的立场，为它鸣不平，凭什么当初的招商引资重点项目摇身一变就成了今天的违规建筑了？
    玉柴物流基地当初作为招商引资项目而进驻南宁，政府承诺将为其发展提供便利。土地的租用想必政府也在其中起到了一定作用。作为政府，在招商引资的时候，考虑到的只是怎样让企业愿意来投资，因此会尽可能地为企业提供各项“优惠政策”。但政府并没有将企业规划与当地实际情况与城市的发展联系在一起，缺乏必要的考察与评估，让项目草草上马，完全是一种不负责任的行为。玉柴物流基地缺少那么多的审批手续，依然能够顺利开业并营运至今，政府有不可推卸的责任。
    也许，玉柴物流基地会说自己是无辜的，当初政府向我们承诺过会给我们的发展提供便利，怎么说话不算数呢。但对企业来说，将责任归结到政府是没用的，毕竟损失需要自己承担。当初开始这个项目的时候就应该办好各种手续，合法修建、经营。如果自己合法，便不用畏惧任何事情，更不需政府提供的所谓的“便利”。基地被拆，损失巨大，也只能怨自己无知。
    无独有偶，正在修建的四川绵阳万达广场因为“超高”逼停航班而被要求削楼。该广场“五证”齐全，并且规划许可证、施工许可证的内页上均标明楼高32层、高度100米。而民航方面对于绵阳万达广场区域的限高要求为87米。超出13米的建筑为何还能通过审批？如今，万达广场面临超高“削楼”的问题，超过2亿元的损失又该由谁负责？
    所以说，玉柴物流基地被拆，完全是由于政府让原本不应该出现的项目出现，并且自己参与其中而造成的（当然，作为企业没有考虑到这些将会出现的危机，也是一种失误）。如果政府各部门没有在审批过程中发挥作用，随意签发合格证或者默许其合格，玉柴物流基地会否建设的如此顺利？而对于此类强制拆除所造成的浪费对正在发展的中国来说又是不是一种不必要的“奢侈”？
■众议台
    中国物流学会常务理事 吴幼喜：
    历经3年的广西南宁玉柴物流基地被强拆的事件报道使笔者产生几个疑惑。
    首先，这块物流用地的产权是谁的？从玉柴物流与南宁市西乡塘区政府签订协议的事实来看，应属西乡塘区政府所有。其次，从土地的性质来看，这块土地属于农业用地，农业用地改作他用应有相关政府土地规划和管理部门的审批手续。第三，从南宁高新技术开发区开的罚单行为来看，土地改作他用并不符合政府的规划。问题是玉柴物流和西乡塘区政府是否在项目立项时就了解这点。最后，为玉柴物流基地项目，2008年南宁市政府成立市领导牵头的工作组，西乡塘区政府也承诺进行政府内部的沟通，但这些似乎没有结果。因此，在上述问题没有明确或解决之前，玉柴物流项目的启动行同“偷跑”行为。遗憾的是，“偷跑”的玉柴物流基地反而成为游戏规则的牺牲品。
    玉柴物流项目的教训再次提醒广大的从业者，一方面，物流园区的投资要有统一的规划和明确审批流程，特别涉及到土地政策这条红线。另一方面，政府也要尊重历史和现实，加强内部沟通和协调，毕竟“双输”的前景是大家不愿看到的。
    北方工业公司投资一部副总经理王佐：
    玉柴物流基地拆与不拆的焦点，还是土地利用和税收的问题。玉柴物流基地被拆说明企业的利益与政府的诉求并不一致。同样，需要特别指出的是，玉柴物流基地项目本身手续不齐全就动工建设，为后面的拆除埋下伏笔。玉柴物流基地项目是缺乏土地、规划、建设、消防等手续违章建筑。这说明企业投资的失误。
    对企业来说，从这件事中吸取的教训是：第一要依法经营，办理相关手续。第二诚信经营，承诺的事就得办。第三，在投资之前，要做好充分的可行性研究，做好风险评估。与此同时，协调好各利益相关方的关系。
    宁夏佳奇石化实业有限公司总经理郝殿军：
    玉柴物流基地被拆事件中孰是孰非，要进行辩证的分析。一方面，要看政府是否把物流园区项目纳入当地物流用地规划。如果在此之前，项目通过正式的立项、备案，而且办理了规划审批手续的话，玉柴物流基地就不可能作为违法建筑被拆除。
    另一方面，企业之前拿到了政府的相关批文，政府部门同意企业先建后批。在这种情况下，政府就不能强制拆除。即便没有办理规划审批手续，那也是一个后补手续的问题。
    我国物流园区项目先建后批的情况，还是比较普遍的。在这种情况下，如果项目存在先建后批的问题，政府若按照现有的法规，对项目拆除也是依法行政。对企业来说，面临着巨大的政策和法律风险。
    对于其他的物流企业，要吸收的教训是，在项目建设之前，与政府做充分的沟通，依法取得项目所有的建设手续，规避这方面的风险。企业自身要做好依法经营，依法办事，不能把企业的发展寄托在政府突破法律界限的招商引资的政策上，这是不可靠的。
    在当下的市场经济环境中，需要政府依法行政，需要一个公平、公正的法律环境。如果没有这样的环境，企业经营的风险，就有很多不可预见的因素。所以从这个角度来讲，这是我们物流企业应该吸引的经验教训。因此，在项目建设之前，企业必须要拿到项目的立项批复、环评、土地规划等，“一个也不能少”。（隋秀勇整理）