船舶油污损害赔偿基金将开征 我国海洋环境添保障

□ 本报实习记者 郭建鹏
    上月末，财政部、交通运输部联合下发文件称，今年7月1日起，凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质，包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油的货物所有人或其代理人，应当按照规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。该基金征收标准为每吨持久性油类物质0.3元。
    其实，有关建立“船舶油污损害赔偿基金”的话题，多年前就已在行业内热议，但“基金”一直没有建立。近几年，我国海运进口原油数量迅速增加，这使得我国海域面临的船舶油污事故风险也随之增加。加之油污损害对我国海洋环境的不利影响日益引起公众的关注，“船舶油污损害赔偿基金”终于“千呼万唤始出来”。
    首次开征的“船舶油污损害赔偿基金”的建立对我国海洋环境将会产生什么影响？对于由货主缴纳基金的方式该如何看待？基金建立后，又该注意什么呢？
海运油污风险大
    据相关数据统计，目前我国原油对外依赖度超过50%,大部分原油依靠海运进口，2010年中国规模以上港口接卸进口原油2.26亿吨，比上年增长18.3%，海运原油年进口量早已超过2亿吨。据海关总署数据显示，今年前4个月原油进口量已达9287万吨。不难看出，我国海运原油进口量每年都在上涨。
    原油进口量不断上升，船舶油污事故风险也在逐步提升。1998~2008年10年间，我国沿海发生了718起船舶溢油事故，溢油总量达11749吨，平均每年发生事故71.8起。2009~2010年发生的船舶溢油事故也超过了100起。近10年来，全国海事法院受理船舶污染损害赔偿一审案件超过300余件，案件诉讼标的总金额约30亿元人民币。
    作为业内率先涉足航运保险事业的中国太平洋保险，其一位相关负责人向记者介绍，建立船舶油污责任强制保险制度是防治海洋环境污染的一个有效措施。据其介绍，2010年国务院颁布了《防治船舶污染海洋环境管理条例》，我国管辖海域内航行的船舶，其所有人应该按照相关规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。
    在这位负责人看来，《防治船舶污染海洋环境管理条例》在国内为船舶油污责任强制保险制度提供了合法依据，而且涉及到小型油轮的相关规定比国际上的要求更高，可以有效地保护我国海洋环境。
    不过，由于船舶油污损害事故往往涉及的赔偿金额很大，而且事故原因特殊、复杂，如果保险公司在作为第一层赔偿“效果”不明显的情况下，一些小船主很可能因为一次事故而破产，这时就需要一个第二层赔偿来保护受害者。对于第二层的赔偿，业内人士也一直热议建立船舶油污损害赔偿基金，这不仅可以保护海洋环境、提高货主和船舶所有人的海洋保护意识，还能促进航运业健康发展。
国际标准执行难
    在国内还在为建立船舶油污损害赔偿机制不断议论的时候，国际船舶油污损害赔偿机制早已运行40余年，且效果显著。
    据了解，国际海事组织先制定了《1969年国际油污损害民事责任公约》(以下称 《民事责任公约》)，随后又制定了《1971年国际油污损害赔偿基金公约》(以下称《基金公约》)及其议定书，而《基金公约》也成为了国际社会首创的油污基金制度的实践。至此，二者共同构建了船货双方分担责任的双层责任机制，按照船东和石油货主共同承担船舶损害赔偿的原则，建立了一套船舶油污损害赔偿机制。一旦船舶发生油污事故，首先由船东或其船舶保险人在《民事责任公约》规定的船东责任限制内赔偿，超过船东责任限制的损害再根据《基金公约》规定的责任限制进行补偿赔偿。
    1999年，国际海事组织又制定了《修正1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》，经修订后的公约称为《1992年国际油污损害民事责任公约》，简称《油污公约》。
    我国先后于1980年加入了《民事责任公约》；1999年加入了《油污公约》，并于2000年1月5日对我国生效；2008年12月9日，我国又加入了《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（简称 《燃油公约》），于2009年3月9日对我国生效。
    一位专职于海事海商法律业务的律师向记者介绍，虽然我国接受了国际上一系列公约，但只适用于国际航线的船舶，国内的船舶油污案件此前一直仅适用《海商法》、《海洋环境保护法》、《防治船舶污染海域管理条例》等条例，多条法规并行，但不完全统一，有时会有冲突。“国内之所以没有建立赔偿基金制度，主要因为国际上的赔偿责任限制较高，国内很难执行。”
    而此次“每吨0.3元”标准的设立，在这位律师看来，国内货主应该可以接受。他认为，中石油、中石化、中海油是国内最主要的“货主”，每吨0.3元的基金成本对他们来说影响很小，不会影响国内油价。
    事实上，对于建立相关赔偿基金，有关部门也一直在努力。同样是去年7月1日，最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》 （以下简称 《规定》）实施。其中就对建立货油基金机制进行了相关阐述，当时已有业内人士分析，“船舶油污损害赔偿基金”已经不远。
新规核心是责任
    果真，《规定》实施还未满一年，“船舶油污损害赔偿基金”开征的消息就于今年5月份公布，该基金征收标准为每吨持久性油类物质0.3元。据交通运输部海事局解释，标准的设立是根据近几年国内相关事故赔偿情况而定的，至于征收比例的调整以及基金的封顶额度，还要视以后船舶油污事故的发生情况而定。
    据了解，在我国并未建立船舶油污责任强制保险制度以前，国内船舶油污损害的赔偿一直很“尴尬”。船舶所有人购买相应保险意识差，发生油污事故后又无力赔偿，而船舶油污损害赔偿基金也没有设立，与国外实行多年的二层甚至三层船舶油污损害赔偿机制相距甚远。此次“基金”的设立，应该说国内也拥有了“二层赔偿机制”。即船舶发生油污事故后，首先由船东或其船舶保险人在保险规定的船东责任限制内赔偿；其次，超过船东责任限制的损害再根据“基金”的责任限制进行补偿赔偿。
    首次在国内开征“船舶油污损害赔偿基金”，行业内有何看法呢？
    记者采访了国内几家涉及到相关业务的航运企业，多数相关负责人虽然表示对此尚不太清楚。不过对于“赔偿”二字，“船主”们却很敏感。因为船舶油污造成海洋环境破坏后需要赔偿的款项确实不菲。
    一家航运企业的相关负责人告诉记者，国内设立船舶油污损害赔偿基金对于船舶所有人来说应该是一个好消息。在原油运输过程中船舶所有人承担的风险可能会减小，有利于航运业。不过这位负责人认为，“基金”的设立对于国内还是新事物，货主还需要时间去适应。
    对于由货主缴纳基金的这种方式，一直致力于水运环保科学研究的交通运输部科学研究院研究员刘红曾指出，若国内设立船舶油污损害赔偿基金，货主在缴纳基金过程中需要转变观念。石油货主不是船舶油污染的直接责任人，却要求石油货主缴纳摊款用于赔偿污染损害，一些石油货主表示不能理解。对于船舶油污染这种特殊的损害赔偿，国际上通用的船东和货主共同承担污染损害赔偿责任，体现了保护环境的责任和义务。
    在她看来，船舶油污损害赔偿中，首先是由船东承担赔偿责任，只有当污染损害特别巨大，超过船东责任时，或找不到肇事船舶时，才由基金提供补偿赔偿。不过，在石油货主缴纳基金时，必须考虑货主的承受能力和由此对其他行业的间接影响。
实施过程需透明
    按新发文件的规定，单以海上年进口原油2亿吨来算，一年就可征收6000万元基金。船舶油污损害赔偿基金的建立对我国海洋环境来说固然是一个好消息，但具体实施起来又该注意什么呢？
    上述专职于海事海商法律业务的律师告诉记者，其实关于“船舶油污损害赔偿基金”的设立在我国早已热议多年，之所以行业内如此关注，一方面是我国海洋环境面对的问题日益突出；另一方面则是在越来越多的案件面前，国内现有相关法律法规的效果不甚明显，而反观国际上的相关规定已是行之有效，我国在这方面确实应该和国际接轨。
    不过，这位律师也表示了自己的担心。在他看来，并非设立了“基金”就代表我国在这一问题上就取得了进步，更应该按照规章制度、依法“办事”，合理施行适用范围、赔偿主体、赔偿范围和赔偿限制制度。“在目前的大环境下，费用的征收和实际操作会引起舆论高度重视，何况基金的金额动辄就是上千万元，这更需要公开、透明，否则将适得其反。”这位律师说。
    长江航运管理局原局长、全国政协委员金义华认为，7月份开征的“船舶油污损害赔偿基金”对我国海洋环境的保护将起到良好的促进作用。“近几年无论是海洋还是内河，水域环境保护都受到了公众的高度重视，而目前的环境也的确面临着很大的挑战，尤其是在原油运输方面对我国海洋环境的影响更大。”金义华说，目前我国内河流域主要靠管道运输原油，相对安全、稳定。而沿海则以船舶运油为主，运输过程中遇到的情况更复杂，海洋环境面临的油污风险比内河要大，将国际上适用已久的基金制度结合本国情况进行征收，会在一定程度上对海洋环境保护起到积极作用。
    金义华向记者强调，马上开征的“船舶油污损害赔偿基金”虽然对保护海洋环境有着积极的作用，但具体实施起来还应随着开展的情况来斟酌更加细化、具体的方法，完善征收、管理、监督等环节，让基金健康运作，有效地保护我国海洋环境。