“聚焦铁路大变革”（二）：铁路投融资改革怎样实现大突破？

    编者按：长期以来，铁路投融资改革一直处于“只闻楼梯响，不见人下楼”的窘境。在铁道部负债率日渐上升、融资状况极为严峻的形势下，投融资体制改革亟待突破。
    今年3月份，国务院总理温家宝在政府工作报告中特别提出，要完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，打破垄断、放宽准入，鼓励民间资本进入铁路、能源等领域。日前太中银铁路挂牌转让8%股权，即有可能成为继罗定铁路100%股权公开转让后的民资进入铁路的第二单交易。而一直被铁道部牢牢掌控的铁路建设主导权，终于在城际铁路的建设上开始向地方倾斜。此外，铁道部此前一直酝酿的铁路产业投资基金，目前已获国家发改委批复。
    这是否意味着铁路投融资改革将实现突破性进展？解决铁路融资难题的关键因素是什么？怎样进一步推进投融资改革？敬请关注本期《高端对话》。
关键是建立保障投资者利益的机制
    新一届铁道部确实改变了上一届铁道部在所有新建铁路项目，包括城际铁路建设上都要有控股地位的做法，这是开明和理性的举动。但这不能说明铁道部的投融资改革将实现大突破。 
    投融资改革的关键是要建立能够保障投资者利益的体制、机制，铁路投融资体制是铁路管理体制的一个有机组成部分，在铁路政企合一体制不发生重大变化的情况下，投融资改革不可能实现大突破。 
    第一，投资者的利益没有法律保障。《铁路法》中就没有如何保障外部投资者权益的相关条款。在外部投资者的权益没有法律保障的条件下，关心自身经济利益的投资者是不会贸然进入铁路的。进入铁路的主要是更关心本地区交通基础设施条件，而对投资收益的关注程度较差的地方政府。 
    第二，在铁路仍然维持政企合一的管理体制条件下，铁道部具有政府和企业的双重身份。作为政府，铁道部是规则和标准的制定者、铁路建设和运输活动的监管者；作为企业，铁道部是国铁的代表。在规则标准的制定上、监管活动中，铁道部必然向国铁倾斜。路外投资者的利益是难以保证的。最典型的案例是，铁道部一纸命令就收回了路外企业的4.6万辆铁路自备车，改变了游戏规则。 
    第三，铁路是网络型产业，社会资本投资建设的铁路，势必要与既有的国铁网络相互连通。而铁道部一直坚持所谓路网完整性和统一调度指挥，社会资本建设的铁路通过多少重车，通过多少空车，以及排进多少空车完全依靠铁道部统一调度指挥，其运输收入水平在很大程度上由铁道部决定，无法独立从市场获得收入。 
    第四，现行收入清算制度无法保障投资者利益。按照铁路运输进款清算办法，目前18个铁路局在其管辖区内的运输收入归自己所有。但大部分货物是发送到其他路局，因运量和地理条件的不同，各铁路局的运输成本存在很大差异。于是铁路局间跨局运输收入由铁道部按一定的系数进行清算，即通过交叉补贴来平衡18个铁路局的收入。各铁路局的收益在很大程度上取决于铁道部确定的清算系数，社会资本投资建设铁路的运输收入也只能按这种办法获得，无法独立从市场获得收入。 
    上述四个方面的原因说明，铁路投融资改革涉及了更深层次的体制、机制问题，没有改革的大动作，仅限于投融资体制本身是没有出路的。因为无法保证投资者利益，铁路产业投资基金也注定无法吸引社会资本。 
利用多层次资本市场实现铁路投融资改革
    我国铁路改革和发展需要在体制上进行创新，即投融资模式创新、建设管理模式创新和运营管理模式创新。投融资模式创新是重中之重，这种创新和突破就是要使我国铁路实现投融资主体多元化、投融资形式多样化、投融资市场多层次的全新特点。 
    据今年5月2日公布的《铁道部2012年一季度汇总财务报表审计报告》显示，各种投资趋缓，亏损达69.79亿元，总负债为24298亿元，负债率60.62%，与2011年末的负债率基本持平。 
    以往铁道部牢牢掌控着铁路建设的主导权，造就了社会公认的“铁老大”，垄断且管理和运行不够透明，投融资主体和资金来源单一，投融资形式固化保守，渠道支持乏力掣肘，相对封闭式的运行模式，还使得各类弊案不断出现，甚至责任事故的规模和损失也越来越大。问题确需解决，但我们也从数据中不难看出，该负债水平总体上讲虽近乎临界，却也依然可控。同时纵观各国铁路建设和发展的历史情况，目前我国铁路的整体负债水平比较适合开始进行综合的配套改革，这也从刚刚结束的全国铁路建设工作会议精神中得以体现。 
    一、建立起政府宏观调控机制，使得投资主体逐步呈现本国政府、国企、民企、私募股权投资人、外商、境内和境外自然人、甚至包括他国政府等多元化特点。 
    改革开放30多年的巨大成就，已使得我国相当一部分民企和自然人具备了一定的投资能力，庞大的民间资本通过正确的引导，完全可以在铁路等基础性行业和领域发挥积极作用；全球经济所展现的一体化趋势，也使得包括他国政府在内、外企以及境外自然人等境外资本对中国的投资热度空前高涨。 
    二、通过专项试点或者组合运用，使得投融资形式呈现债权融资、股权融资、内部融资和贸易融资、项目融资和政策融资等多样化特点。 
    尤其是私募股权融资，不仅可以改善投资者结构，建立起现代企业治理结构，又可降低负债率，同时可以使国内和国外有利于铁路发展的各种战略资源得以整合和有效配置。 
    刚刚获批不久、正在批筹和设立中的铁路产业投资基金，就是国家发改委在国家铁路总体发展规划基础上批复的采取基金形式集合各种投资主体，以引导各类资本投资铁路产业的重大举措。 
    三、铁路产业特点，使得利用多层次资本市场融资成为可能且潜力巨大。 
    当前一些铁路板块股票的表现和潜力也足以说明，铁路建设及运营形成的产业链将是资本、技术、人才的集合，利用信贷市场、债券市场、产权交易市场、新三板、创业板、中小板、主板证券市场等多层次的资本市场是铁路产业发展之必然。 

推进民营化进程是一剂良药
    当前，深化铁路投融资改革十分紧迫，加快民营化进程是一剂良药。 
    途径之一，鼓励民间资本的投入。开放铁路建设政策和渠道，吸引社会的民营资本投资，按照谁投入谁受益的市场经济规则，并且明确责权、清晰产权，允许投资人独资经营铁路项目，提高投资管理效率和服务质量。这样可以有效地缓解国有铁路项目单一依赖财政预算盘子的融资瓶颈约束，促进铁路投资主体多元化。 
    途径之二，利用国内外两个资本市场、国有和民营两个资金来源，通过银行贷款、发行债券、境外上市和建立铁路产业投资基金等方式，实现市场化、国际化融资。 
    途径之三，建立路网储蓄点，吸纳路网资金流。以国有参股民营、民有民营的灵活方式，创建中国铁路银行和高铁银行，发展铁路股份制、民营制的金融业。 
    途径之四，进行股份制、民营制试点和示范，大力推进国有铁路支线投入项目和地方铁路投入项目的民营化改制进程，通过民营化注入最具活力的社会资金流。 
改善铁路投融资市场环境具有重大现实意义
    在我国社会发展现阶段，深化铁路投融资改革，大力拓展民营资本和外资的投入，解决铁路发展的巨大资金缺口，在传统融资模式的基础上，积极探索新型的铁路融资方式，改善铁路投融资的市场环境，优化多元的投融资结构，这对于发展铁路建设事业具有重大的现实意义。 
    由于铁路是国家重要的公益性基础设施，具有投资数额大、建设周期长、社会效益显著和投资回报低等特点，在铁路项目投融资中，长期以政府投资为主，国家财力投入项目资本金，维持必要的铁路专项政策性贷款规模，难于适应铁路快速现代化、高铁化发展的需要。 
    随着财政体制和金融体制改革的不断深化，我国铁路建设的融资模式已由单一的政府投入、信贷投资，逐步向以扩大引纳民营资金和吸收外资为重要投资主体转变的市场融资新格局。铁路项目必然要谋求通过银行贷款、发行债券、股票上市和建立铁路产业投资基金等方式，实现市场化融资。大力鼓励有实力的民营、外资上市公司和企业投资或经营铁路，拓宽铁路投融资渠道，发挥资本市场融资的作用。