关于进一步完善成品油税费改革的提案

□ 全国政协委员 刘晓
    根据财预[2008]479号和财预[2009]82号文件精神，成品油税费改革取消了公路养路费、航道养护费等六项收费，完善了成品油价格形成机制，对中央和地方财政收入分配关系进行了重新界定。3年来，该项改革为促进我国经济可持续发展发挥积极作用的同时，对石化企业所在地财政也产生了一些不利影响。主要体现在三个方面：
    一、本应归属地方的收入划归了中央。依据《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》第六条之规定，城市维护建设税应当保证用于城市的公用事业和公共设施的维护建设。具体安排由地方人民政府确定，依据国务院《征收教育费附加的暂行规定》第八条之规定，“地方征收的教育费附加，主要留归当地安排使用”。石化企业的城建税、教育费附加收入按条例均属于地方财政收入范畴，应属地方一般预算收入管理。湖南省岳阳市有中国石油化工股份有限公司长岭分公司、中国石化集团资产经营管理有限公司巴陵石化分公司，实施改革3年间，共上划中央本应属于地方的城建税、教育费附加12.4亿元，其中2011年达5.2亿元。
    二、理论计算与实际操作的差距，影响了地方财政的利益。两个文件执行的前提条件是：因征收成品油消费税而衍生的增值税也足额产生。但在成品油定价机制未完全市场化的情况下，增值税生成情况十分复杂，由消费税而衍生的增值税数额并不能依据理论计算得出，其实际数额往往小于理论数额。成品油税费改革政策按固定比例划转包括增值税、城建税、教育费附加在内的地方收入，充分保证了中央财政利益。但实际上损失了石化企业所在地地方财力。以湖南省岳阳市为例，改革执行3年来，地方不但没有享受到成品油税费改革带来的实惠，反而受到损失。从以下三个方面可见：
    1.　2011年岳阳市入库成品油消费税53.6亿元，比2008年增长6.3倍，年均增长94.2%。而留存地方的城建税与教育费附加只有1.1亿元，仅比2008年增长27%，年均增长9%；留存地方的增值税只有2.3亿元，反而下降7%。
    2.　2011年岳阳市本级完成一般预算收入29.6亿元，比未改革前的2008年增长76%。而两大石化企业入库的一般预算收入为5.1亿元，比2008年反而下降5%，其间石化企业产能从650万吨提升至1150万吨，增长77%。
    3.　以2011年收入计算，岳阳市石化企业入库一般预算收入为5.1亿元，如果不实行成本油税费改革，收入可达7.1亿元，比实行改革还多2亿元。
    三、地方政府为支持石化企业发展的支出得不到补偿。由于石化产业规模的快速增长，地方政府用于支持石化企业发展的资金也成倍增长。近3年来，岳阳市从土地供应、交通基础设施建设到社会职能移交等全方位为石化企业发展提供服务，相关支出高达8亿元，比改革前成倍增加。如教育方面，地方政府接纳石化企业移交地方的学校11所，安排在职、离退休人员1400多人。虽然移交时中央财政安排了转移支付资金，但学校从此的新增投入，人员工资新增长部分却是由地方承担的。基础设施建设方面，安排厂区公路建设资金3亿多元。此外，由于石化产业的特殊性，每年市区两级政府还要安排大量资金用于环保、维稳和失地农民安置等支出，今后的隐性成本都要由地方安排。加之，中部地区财政相对薄弱，运转困难。鉴于以上情况，建议：
    对现行政策执行效果进行评估，考虑政策执行对石化企业所在地财政收入的不利影响，根据《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》、《征收教育费附加的暂行规定》的相关规定，将上划中央的城建税、教育费附加收入下放石化企业所在地，纳入一般预算收入管理。