铁路体制改革步入实质阶段

□ 孙春芳
    尘封多年的铁路改革正在缓慢地重启。
    据接近中国工程院的人士透露，中国工程院近期在研究关于铁路改革的两个课题，一是考虑将铁道部并入大交通部，实行大部制改革，二是如何解决铁道部目前高达2万多亿元的债务。
    另据记者了解，今年国家发改委的工作计划中，仍然特别提到铁路体制改革，并表示：“2012年要按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。”
    不过，铁道部一位参与该改革方案制定的人士3月6日表示，把铁道部并入大交通部的方案今年内还不会实行。“目前铁路改革的工作已经转向确立下一届铁道部领导班子上来，重大的改革工作估计要等到下届政府成立后才能开展起来。”
    引人注目的是，在本次全国“两会”上，有来自铁路系统的代表提交议案，建议撤销铁道部，尽快实现铁路政企分开和建立综合交通运输管理体制。
    工程院低调 “秘制”改革方案
    据了解，铁路改革方案设计的课题虽然放在中国工程院，但参加课题组的成员却不乏铁道部的现任和前任领导。
    自2011年年初新任铁道部长盛光祖走马上任后，铁路改革即被旧事重提。当年6月，铁道部内部曾制定一份关于加快铁路发展方式确立铁路运输企业市场主体地位的改革方案。但该方案改革力度太小，仅限于铁道部部级层面，故未被认可。
    到了2011年12月的全国铁路工作会议上，盛光祖透露国务院层面正在研究铁路改革的问题。当时一些与会代表以“铁路还有那么多工程和项目在搞，必须有一个归口的部门”为由，不赞成在近期把铁道部并入大交通部。“并入大交通部，这牵涉铁道部系统的大量人事变动，一些局要撤并，一些人员需要流动，这搞得铁道部的人都无心工作，人心浮动，影响挺大。”前述参与铁路改革方案制定的人士向记者表示，这使得大部制方案近期内难以实施。据最新消息，铁道部部长盛光祖在接受采访时也否认铁道部将并入交通运输部。
    然而严峻的铁路财务问题又在倒逼着改革的启动。铁路系统代表提交 “撤部”议案
    截至2011年年底，铁道部的负债已超过2万亿元，资产负债率已超60%。目前将建、在建和续建的数百个铁路工程项目的筹资成为大难题。
    而今年国家安排的铁路建设基金为680.4亿元，少于去年。同时，今年度中央公共财政基建投资安排4026亿的总盘子中，铁路、公路、机场、能源等重大基础设施排在末位，仅有241亿元。其中单独分到铁路的可能不过数十亿元。
    然而按照铁道部的“十二五”规划，今年铁道部总的固定资产投资将达到5000亿元左右。此前铁道部已发行600亿元的2012年度中期债券。中金公司的分析报告认为，今年铁道部的发债规模大概在1000亿元左右，再刨去800亿元的企业和地方政府投资，今年的铁路建设资金仍有2000多亿元的缺口。
    为破解融资难题，铁道部今年将尝试大幅度引入民间资本。如今年将要开工建设的蒙西到华中地区的煤运通道线路，铁道部破天荒地放弃了绝对控股权。按照去年年末召开的该线路预可研会议上的融资方案，铁道部、沿线地方政府、神华、陕煤和地方的能源企业均将参股，但其中任何一方均不得参股超过半数。
    但铁道部在引民资方面并无成功先例。“往往是民间资本在铁路建设期间投资进去，线路建成后，作为铁道部分支机构的铁路公司对民间投资者根本不搭理了。”北交大交通运输学院教授胡思继表示。
    “在目前这种体制下，铁道部已经完全没有能力去解决债务危机和新建、在建、续建铁路工程的筹资问题。”中国工程院院士、中铁隧道集团副总工程师王梦恕解释说，所有国际案例都证明铁路债务困局主要是由政企合一的体制所造成的，因此也只能靠体制改革解决。
    在此背景下，作为全国人大代表的王梦恕在本次两会上提交议案，建议撤销铁道部，尽快实现铁路的政企分开和建立综合交通运输管理体制。
    按王梦恕的设想，将铁道部撤并后，可以将它的运营职能剥离出来，成立一家铁路运营总公司，而它的建设和筹资的职能则可以成立一家类似于日本国铁的铁路建设公团。
    王梦恕认为，改革方案的设计必须稳妥。国家财政没有能力因为铁路改革一下子将大量不良债务销账，刚在财政支持下清理过大笔坏账的各上市商业银行也经受不住大批铁路债务集中销账的打击，因此需要建立有效的债务清偿和处理机构与机制。作为铁路政企分开方案的组成部分，应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。