关于改善长江中下游航道建设环境的提案

□ 全国政协委员 金义华
    长江干线航道上自云南水富，下至长江入海口，流经7省两市，通航道里程2838公里，素有“黄金水道”的美誉。新中国成立以后，通过60年的治理与建设，长江干线，特别是中下游航道通过能力得到一定程度的提高。目前，长江干线宜昌以下可通航1000~5000吨级内河船舶组成的船队，武汉以下可通航5000吨级海船，南京以下常年通航3万吨级海船，5万吨级海船可乘潮到达南京。“十五”时期，特别是“十一五”以来，大力发展长江水运、加快黄金水道建设，从而更好地服务国民经济的发展，已经上升到国家战略的层面，长江这条“黄金”大动脉也越来越成为中下游沿江地方经济发展的重要支撑和增长点。
    一、长江中下游航道建设发展规划情况
    2009年3月国务院审阅通过了《长江干线航道总体规划纲要》，《长江干线航道总体规划纲要》的规划水平年为2020年，并明确长江干线中下游航道2020年规划标准为：宜昌至城陵矶1056公里航道最小维护水深3.5米，可通航6000至10000吨级船队；城陵矶至武汉227.5公里航道最小维护水深3.7米，可通航万吨级油运船队，利用自然水深通航3000吨级海船；武汉至安庆402.5公里航道最小维护水深4.5米，可通航2万~4万吨级船队，利用自然水深通航5000吨级海船；安庆至南京306公里航道最小维护水深6米，通航2万~4万吨级船队，利用自然水深通航10000吨级海船；南京至太仓311.6公里航道可通航3万~5万吨级海船；太仓至长江口120公里航道可全天候双向通航5万吨级集装箱船，兼顾10万吨级散货船舶满载乘潮通航。
    按照2011年国务院2号文件《关于加快长江等内河水运发展的意见》的重要部署，综合考虑未来发展趋势和航道自然条件，《长江干线航道建设规划（2011~2015）》中明确提出“十二五”期长江干线中下游航道建设的总体目标为：长江干线航道得到系统治理，通航条件明显改善。长江口12.5米深水航道逐步向上游延伸，中游航道通航标准进一步提高并基本畅通。
    二、长江中下游航道的建设环境问题
    目前，交通运输部已经按照《长江干线航道建设规则（2011~2015）》全面启动了“十二五”时期长江中下游航道建设项目的前期工作，部分项目已进入实施阶段。但是，在加快长江中下游航道建设项目的推进过程中，长江中下游的建设环境却存在以下三个亟待解决的问题。
    一是前期工作外部协调任务艰巨的问题。根据国家基本建设程序要求，项目前期工作涉及国土、规划、岸线、水利、环保、海事、港航等众多部门，外协政策性强，审批程序多，制约因素杂，工作难度大，前期周期长，项目进度很难控制，特别是环评工作。目前建设项目环保审批权限由省环保厅上交给国家环保部。另外，项目环评不仅要经过保护区主管的农业部审查，还要经过行业主管的交通部预审，相关程序大为复杂、烦琐。
    二是建设项目所在部分地区多头管理的问题。按照谁投资谁管理的政府投资管理要求，工程实施过程中只要不违反立项审批事项，就可按交通系统基本建设程序开展相应建设管理工作。而在实际实施过程中，省级和地县级地方政府行政主管部门（水利、环保、土地、林业、渔业等）在开工备案、质量监督、验收等项目建设程序管理方面仍要求纳入其行业管理，对工程实施造成较大影响。
    三是工程建设周边环境协调难度大的问题。①航道整治工程一般是在河漫滩地带施工。根据1988年6月10日国务院令，在河道管辖范围内，禁止修建围堰、阻水渠道、阻水道路，严禁种植高杆农植物、芦苇、杞柳、荻柴和树木等。但仍有个别地方政府和不少航道工程所在的当地村民在滩地抢种树苗和农作物等，为工程后期实施带来较大的困难。②航道工程护岸往往是制止崩垮严重的岸线的崩退，是有利于保护土地资源和岸上植物、作物的措施。但工程实施中，经常遇到高额的土地、林木和农作物的赔偿索赔。③航道整治工程立项阶段均对环保有专项审查和措施，不会对环境和渔业造成影响。但施工过程中，部分项目地方渔民干扰施工，甚至渔政部门开具数额巨大的罚款或补偿，对工程实施造成较大的困难。
    三、进一步改善长江中下游航道建设环境的建议
    航道建设工程是全额政府投资的公益性项目，且实施过程中受水位影响极大。为此，施工时期非常有限，未在要求的工期内完成工程建设，不仅可能造成错过最佳整治时机使整治目标无法实现，也可能使已建不完整的工程被洪水淹没，给工程结构安全带来严重的隐患，使政府投资安全遭受重大影响。为此，一个良好的建设环境是工程得以顺利实施的前提，是整治效果得以实现的根本保障，是发挥政府投资效益、确保资金安全的重要基础。为此建议：
    1.建议大力推进 《航道法》的立法程序进程，健全航道保护法律法规。呼吁国家加快出台《航道法》，并在明确执法主体，完善法律条文等方面加大与国务院法制办的沟通，同时也要着手研究相关配套法规的制定和修订工作，以健全航道保护法律依据。
    2.建议加强长江航道建设发展综合协调。希望长江中下游沿江省市能帮助建设单位与各部委、地方各政府建立沟通机制，在政策、机制上对航道整治工程给予支持，促进行业健康发展，有效推动项目前期论证过程中的审批和后期实施过程中建设环境等相关工作，以早日实现《长江干线航道总体规划纲要》确定的2020年规划目标，加快长江中下游航道建设步伐，使长江干线的水运优势得到充分发挥。