促铁路建设理性健康发展

□ 冷志强 张长青
    2月6日，环保部下发了《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》（以下简称 《通知》）。根据《通知》要求，铁路建设若在工程范围、工程内容以及防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应在项目开工前或变更工程开工前，重新报批环境影响评价文件。
    该《通知》的出台，有效地弥补了《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的不足，对铁路建设单位的行为具有积极的指导作用，可以有效地减少环保部门和铁路部门之间的争议，对我国铁路建设的发展和环境保护事业都具有极其重要的影响。
★顺时之举★
    在笔者看来，《通知》的发布非常及时到位，实际上更是一种必然。
    现在我国的铁路项目正处在一个较大的调整期，加之考虑到国内金融行业的现状，铁道部的资金吃紧，铁路的建设更须谨慎。因此铁路工程在施工过程中发生变动的可能性增大，对工程项目的重新或补充环评也更加必要，这也有意无意地增加了环保部门与铁路建设部门之间的争议。
    同时，环境问题一直是近年来我国发展面临的重要问题，铁路建设亦不例外。例如，2011年11月29日，环保部正式发文暂缓审批贵广铁路补充环评报告书，其主要原因是贵广铁路横跨黔、桂、粤三个省区，沿途经过多个国家自然保护区和风景名胜区，而工程穿越黎平侗乡风景名胜区时线位发生位移，需要增加路基和桥梁工程，因此，对风景名胜区的环境影响以及工程变更前后敏感点及噪声防治措施相应发生变化和调整，需要进一步论证，并征求公众对项目的意见。而在《通知》出台之前，很多环保人士及民众也希望进一步规范铁路建设项目的报批，以此来减少建设项目对沿途环境的影响。
    鉴于此，环保部和铁道部双方达成共识，发布了《通知》，其目的就是为了解决之前在适用《环评法》当中建设项目变更条款时存在的争议。
★影响深远★
    《通知》的发布，对铁路建设和环境保护都将产生深远的影响。
    首先，《通知》使铁道部面临更大的环境压力。《通知》发布之前，《环评法》就曾对建设项目设置了环境影响评价的审批环节，以此来规范建设项目单位的行为，最大限度地减少建设项目对周边环境的影响。而《通知》下发之后，使铁路建设项目的环境报批更加严格，无疑增加了铁道部的压力。
    其次，《通知》也可能会对高铁建设产生特别的影响，使已经不断放缓的高铁建设步伐再次受到制约。我们不难发现，《通知》中的“客运专线”、“运行速度增加”、“无砟轨道”等都是高铁工程中的用语，《通知》中明确将“客货共线改客运专线或货运专线”、“有砟轨道改无砟轨道或无砟轨道改有砟轨道”等有关高铁建设的变动列为重大变动，这在之前的文件中是没有的。
    再次，《通知》实际上是对《环评法》第24条的细化。《环评法》第24条的规定过于笼统，对什么情况属于重大变动没有明确的规定，这也增加了环保部门与铁路建设单位之间的争议。从《通知》的实际内容来看，《通知》将重大变动共分为6大类，分别为功能定位、技术标准、工程内容、环境敏感区、主要环境保护措施发生重大变动以及经环境保护部与铁道部界定为重大变动的其他变更，并将其中的前4类具体细分为了15项具体情形。同时，《通知》将铁路建设项目变更重新报批环境影响评价文件的原则根据不同情况分为了三个，明确了三项或三项以上重大变动、两项重大变动和不构成重大变动分别应该如何处理的原则。这无疑使需要依法进行重新报批、补充或不需事前报批环境影响评价文件的工程项目分别得以明确，从而减少了环保部门与建设部门的争议。
    此外，《通知》中所列的许多情况虽然并不经常发生，但是此《通知》使铁路建设项目的重大变动的环评报批更有章可循，规范了铁路建设中的建设方的行为。从一定层面上讲，《通知》的下发也只是我国规范铁路建设项目一小笔，相信未来一定会有更多详细、规范的规定和法律来确保我国铁路建设的健康发展。
★重在执行★
《通知》发布之后的执行力一直是许多业内人士关心的重要问题。一项法律、法规或规章颁布之后，如果不能很好地执行，不仅起不到其应有的作用，相反会削弱法律的权威性和政府的公信力。去年，环保部曾叫停胶济铁路客运专线。根据环保部的公告，胶济铁路存在的问题主要出在环保设施未申请环保部验收等方面，然而后来就没有了动静，不了了之了。这曾一度让人们觉得相关规定的执行力值得怀疑。但此《通知》的执行力是值得信赖的，因为《通知》是环保部与铁道部经过共同讨论而达成的共识，因此应该相信，铁路部门会严格执行和遵守《通知》。而且，当前在我国铁路项目大调整时期出台《通知》，足以看出我国政府在规范铁路建设和环境保护方面的决心。上述环保部叫停胶济铁路客运专线的例子只是个案，不能因此而怀疑《通知》的整体执行力。我们有理由相信，《通知》对我国的铁路建设必将产生积极的推动作用。
    （作者张长青为北京交通大学教授、博士研究生导师，冷志强为北京交通大学2011级经济法专业硕士研究生）