1大部制与铁路改革

□孙林
    在讨论铁路管理体制改革时，不少人对撤销铁道部、设立大运输部 （即大部制）充满期待。其实，这只是铁路改革的一个方面，对于整个铁路系统而言，绝不是撤销合并这么简单。保留铁道部会有各种各样的问题，而合并设立大运输部同样存在许多问题。因此，建立有利于中国铁路发展的运输管理体制，才是铁路改革理论界真正需要探索的。
    铁路行业存在的问题归结起来主要是三个方面：一是政企职能不分；二是市场没有竞争；三是企业缺乏活力。
    政企不分，这是铁路的传统，从解放战争期间开始一直到现在，铁路从来就没有真正政企分开过，在中国所有经济行业中绝无仅有。虽然早在十一届三中全会上就提出了经济体制改革市场化的方向，但铁路政企合一的体制始终未曾改变。
    在20世纪90年代初制定铁路法时，立法机构试图在法律上确立铁路政企分开的体制。但囿于当时的形势，法律上依然规定铁路运输企业可以根据授权行使行政管理职能，而铁道部则对整个铁路运输生产实行高度集中、统一管理的运输管理体制。有人形象地称铁道部是政企合一最后堡垒。如今到了攻克这座堡垒的时候了。因为铁路的问题归根结底是体制问题，只有解决体制问题，铁路行业才能获得快速发展的空间。而体制问题首先是政企不分，由于政企不分，导致铁路运输市场始终不能进入有序竞争状态，铁路企业没有竞争也就没有经营的动力与活力，服务质量也难以上台阶。
    政企职能分开，首先要解决国家对铁路的行政管理职能的范围，即政府对铁路应该管什么、怎么管，政府的行政权的边界有多大？需要给政府权力定位。从宏观方面考察，政府对铁路的行政管理权主要体现在三个方面：一是制定规范，二是规划协调，三是监督处理。
    制定规范是给铁路市场主体提供标准，提供行为规范，保证市场主体有法可依，有章可循；规划协调，是要给行业发展作出规划，并协调组织实施；监督处理，是对市场主体行为进行监督，对违反行政管理的行为进行调查并依法作出行政处罚。这三项权能，是政府部门该做的事，至于行政许可，既需要有规范的约束，也应该越少越好。铁路的行政许可主要在竞争与安全领域，除此之外，都应该放开。
    明确了铁路政府权能，下一步就是如何设置行政管理主体。铁路行政管理主体不仅涉及中央层面，而且也涉及地方层面。中央层面是大部制还是小部制 （小铁道部），在地方层面是按省区域管辖，还是由中央通过派出机构直接管辖。
    有观点认为，铁路运输具有统一性、整体性、网络性等特点，行政权应集中。即通过设立地区性（区域性）的铁路行政管理机构作为中央政府的派出机构（如同民航的大区管理机构），行使铁路行政执法权，形成部局两级体制，地方只协调配合，不直接行使行政执法。
    当然，不管是哪种思路，前提是铁路必须政企分开，该政府管的事交给政府，该企业做的事交给企业。铁路行政主管部门一定是真正的行政部门，它不会有也不应有企业经营之职能。从目前来看，小部方案，似乎有利于处理目前铁路存在的数以万计的债务，有利于行政执法；但从长远看，一个国家的交通运输应该综合管理，以有利于不同运输行业的协调发展，有利于发挥大部制在规划综合运输、推动我国整个运输行业的发展更有利一些。而且大部制可以实实在在的达到缩小事权范围、减少行政干预的目标，撤庙搬神，精兵简政，可以集中精力关注国家交通运输行业的宏观发展。