云南省公路局加强和规范公路养护管理

2011年3月7日，国务院第593号令颁布了《公路安全保护条例》（以下简称《条例》），自2011年7月1日起施行。这是我国公路行业的一件大事，也是继1997年出台《公路法》后，我国交通运输法制建设取得的又一重大成绩。《条例》是在《公路法》规定的原则和制度框架下，通过立法的形式进一步补充、细化和完善了《公路法》所确立的公路安全保护法律制度，为政府组成各相关部门、公路养护管理部门开展公路安全保护工作提供了重要的法律保障。认真贯彻实施《条例》，对加快公路保护法制建设，加强和规范公路养护管理工作，深入推进公路养护管理机构依法行政将产生十分重要的作用。为方便社会各界理解《条例》对云南公路管理养护的意义、作用，笔者对云南省公路局局长吕云锋进行了访谈。 
　　问：请问如何充分认识制定和实施《条例》的重要意义？ 
　　答：从1997年《公路法》颁布实施以来，全国各地各级交通运输主管部门和公路养护管理部门，依法开展了公路建设、公路养护和公路路网管理工作，有力地促进了我国公路事业又好又快的发展。《条例》作为我国第一部专门针对公路安全保护的行政法规，全面构建了公路安全保护的各项法律制度，对于依法保障公路路网有效运转，促进公路事业的健康持续发展，为经济社会发展和人民群众生产生活提供良好的公路出行条件具有十分重要的意义。 
　　(一)《条例》的颁布实施有利于完善公路法规体系，推进依法行政进程坚持依法行政是我国社会主义现代化建设的一项根本任务和基本国策，党的十七大明确提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“推进依法行政”，“做到严格、公正、文明执法”，这些都对公路交通法制建设指明了方向。1997年《公路法》颁布实施后，填补了我国公路立法上的空白，为公路建设和管理提供了重要的、高层次的法律依据。但是从多年来的实践效果上看，《公路法》作为公路行业的一部龙头法律，缺乏其他必要的配套法规，使得公路养护管理部门在依法行政过程中，还存在部门职能交叉，协调面广，尺度不准，违法定性难等问题。 
　　《条例》的出台填补了我国公路安全保护法规的空白，为各级政府相关部门和交通主管部门、公路养护管理部门加强和规范公路安全保护工作，解决公路安全保护过程中部门职责不明确、违法行为查处与监管不到位、违法定性不统一等问题，提供了强有力的法律依据。因此，《条例》对于加强公路法制建设，推进公路行业依法行政，实现依法治路具有十分重要的现实意义。 
　　(二)《条例》的颁布实施有利于加快公路养护管理事业实现新的跨越式发展“十一五”期，我省公路建设取得了重大突破，全省交通基础设施总量迅速扩大，公路总里程从“十五”期末的16.8万公里，增加到“十一五”末的20.9万公里，交通运输条件显著改善，国民经济的“瓶颈”制约得到缓解，为全省经济社会发展做出了重要贡献。由云南省公路局管理养护的国道、省道公路总里程23277公里，承担了全省公路客货运输中80%以上的运力。但是，由于云南省特殊的气候地理环境和经济社会呈现出的“六强六弱”阶段性特征，云南省目前仍然是处于社会主义初级阶段的欠发达省份，国省干线公路建设起点低、基础差与经济社会发展需求之间的矛盾仍然是云南公路建设与养护管理面临的主要矛盾，公路“瓶颈”制约的缓解还只是初步的、不稳定的，也是低水平的。这种状况显然难以满足每年7%到8%的经济增长速度对公路交通运输的需求。而且随着“十二五”规划的全面实施以及人民群众生活水平的逐步提高，公路基础设施将面临着提高通达深度、扩大通行能力和改善服务质量的多重压力。今后一个时期，我们的公路建设养护管理任务仍然十分繁重。要维护好公路路网的安全、完好和畅通状态，提供高质量的公共出行服务，就必须对公路安全保护工作采取规范化、制度化、法制化的手段和措施。《条例》的出台，总结了公路静态保护与动态保护的规律性问题，强化了实施公路安全保护的措施与手段，创建了政府主导、部门联动的工作机制，使公路安全保护工作由部门行为上升为政府行为，形成强大合力，为公路行业发展提供了有利的法律环境，对促进公路事业加快新的跨越式发展进程必将起到巨大的促进作用。 
　　(三)《条例》的颁布实施有利于提高公路管理水平，树立行业良好形象《条例》中所设立和规定的制度，充分体现了改善公路管理方式、提高公路管理水平的理念。 
　　《条例》所确定的车辆超限治理制度、公路行政许可制度、保障公路安全区域范围、公路养护管理模式、农村公路保护等，都必然会促使各级政府、政府相关组成部门和交通主管部门、公路养护管理部门充分利用先进技术，努力改进管理方式，提高管理水平。从而既可提高公路路网的整体运转使用效率和管理水平，为人民群众提供更加良好的出行条件，又可促进公路养护管理部门从注重行业管理向为被管理者服务的转变，进而在全行业牢固树立“以人为本，以车为本”的管理理念和奉献精神，有利于塑造和维护公路养护管理部门的良好社会形象。 
　　问：请问如何准确把握《条例》的主要精神？ 
　　答：公路是人类社会发展到一定阶段的产物，与其他传统产业不同，具有永久的发展特点，是随着人类的发展而发展的，只要人类社会存在和不断前进，它将永无止境地发展下去，且具有重复使用、持续投入、连续管养的过程。云南省内的公路是保障全省国民经济又好又快发展的重要基础设施，承担着促进全省综合交通运输体系建设的重要任务。我省的公路既有其自身的自然属性，又有其在经济社会中所表现出的社会属性。但是最明显，也最符合我省经济社会发展实际的，是公路社会属性中表现出来的公益性公共服务特征。 
　　基于对我省公路发展特征的分析，充分调动起政府、行业管理部门和社会各界爱路护路的积极性和自觉性，需要结合我省公路发展的实际情况，认真学习把握好《条例》的主要精神： 
　　（一）积极落实政府主导，部门联动，社会参与的工作机制是实现公路安全保护的重要保障由于公路建设与养护具有的公益性公共服务特征，决定了要实现公路路网的稳定运行，各级政府就必须在公路安全保护中发挥主导作用，通过政府依法依规的管理与协调，才能使各相关职能部门切实履行好各自保护公路安全的职责，也才有可能使得部门利益的分配和调整始终体现出公平、公正的效果。同时，有了政府的主导，社会参与公路安全保护的热情会得到极大的提高，特别是在构建规范的公路运输市场体系中，有了良好的道路运输条件，从事道路客货运输经营业主能有效的控制运输成本，通过市场的调节作用获取自身合理的利益。《条例》在公路建设控制区域、公路桥梁隧道保护、治理超限超载车辆等方面，明确了发展规划、国土资源、规划、建设、公安、工商、质检、安监和水利等部门在公路安全保护上的职责，有效解决了公路安全保护中职能交叉、利益不清楚的问题，赋予了公路养护管理部门依法查处和纠正公路违法行为的必要手段，使得公路安全保护工作从单一的公路部门行为整体上升为政府行为，公路公益性作用将在政府、部门和社会公众的广泛参与下得到切实的维护和发挥。 
　　（二）全面构建高度统一的公路建管养工作体制机制是实现公路安全保护的重要保证多年以来，以公路建设的大发展带动地方经济社会的全面可持续发展是公路行业主要发展结构模式，随着公路建设改造任务由量的发展，向量与质的协调发展转变，构建起集中高效、运转协调的公路建管养体制成为了公路行业转变发展方式，调整发展结构的重要任务。云南省公路养护管理长期以来的实践证明，只有坚持了“条块结合，以条为主”的公路建管养高度统一管理模式，才能更好确保全省国省干线公路的通畅，才能更好积极应对公路突发公共安全事件，才能更好维护公路路产路权不受侵犯。《条例》在总结全国各地探索公路养护运行体制机制改革经验的基础上，明确了公路养护工作应该实现从粗放型养护向集约化、专业化养护的转变，公路管理工作应该从经验型向科学化、法制化方向的转变，为社会公众出行提供保障服务工作应该从被动应对型向主动应对、人性化服务方向转变。当前，我省在公路管理养护体制机制建设上，应实行整体全面的行业管理模式，避免出现公路建设、养护、管理“一冷一热”的两极分化，避免公路事业发展出现“一块饼大家分，一盘棋大家下”事业发展不堪重负的不良局面。 
　　首先，公路养护管理体制应坚持“建养并举、管养并举”的发展方向，遵循公路事业的全面性和整体性，按照精简高效、职能明确、权责一致、运作协调的原则，明确公路管理部门的职能、权责界限。公路养护管理部门的职能应充分体现在公路规划、建设、管理、养护、行政许可等方面，公路养护管理部门行使公路建设、管理、养护的主体职责，交通主管部门对公路管理部门的领导应体现在政策导向、宏观调控、行政监管的职能上。公路管理部门要按照公路的属地关系，以公路权属等级范围为依据，确定高速公路、国省干线公路、农村公路的管理关系与管理层级，以适应国家燃油税费改革的要求。 
　　其次，开展好公路养护管理工作要确保有稳定的经费投入。一是要用好国家燃油税费改革的各项政策，除了积极争取中央转移支付的力度外，要加强地方财政投入力度。按公路等级、路面结构、行车流量等要素，合理确定出公路补助资金和地方财政资金的管养经费比率，认真执行公路管理养护项目经费预算纳入财政预算管理的各项规定。二是要建立健全公路养护管理各类经费管理使用制约机制。采取实施目标合同管理制度、工程费用制度、招投标制度、工程监理合格制度、计量定额支付制度等管理方式，加强对经费的有效管理和使用，确保公路养护管理投入与社会公众的出行需求相稳合。 
　　第三，公路养护管理部门实施好公路安全保护工作必须依法采取强有力的措施和手段。公路公益性公共服务的特点决定了保护公路必须由具有行政许可职能的公路养护管理部门依法对危害公路安全的行为进行监督管理和处置。一方面，任何涉路行为都必须在国家相关法律法规认可范围内进行，公路管理部门对涉路行为的行政许可应加强“事前、事中、事后”三个环节管理，确保公路安全保护真正落到实处。另一方面，对涉路违法行为的查处目的是坚决杜绝涉路违法行为给行车安全造成重大损失，对处置违法行为采取的手段和措施要有利于消除行车安全隐患，保证公路的安全畅通。为此，公路管理部门在实施行政强制措施时，要坚持“以人为本、以车为本”的理念，既要避免侵害相对人合法权益，又要维护公路运行的绝对安全。 
　　（三）认真落实公路养护新机制，加大公路安全保护力度开展公路安全保护工作的最终落脚点是为社会公众提供良好的公路出行条件，简单地理解就是要让广大公路使用者“走得通，行得畅”，这就需要公路养护管理部门不仅要加大依法护路的工作力度，更要科学地、规范地实施好公路养护工作，满足社会公众对公路良好出行意愿的需求。《条列》明确了公路养护单位的资质条件，提出了公路养护的专业化、社会化发展方向，强调了公路养护的行业标准和操作规程，就提高公路养护质量和效率，缓解养护施工与通行保畅的矛盾做出了明确规定。公路管理养护部门在实践工作中，应切实准确把握工作重点，为人民群众提供更加良好的出行条件。 
　　问：请问如何提高认识，规范实施精细化养护工作？ 
　　答：一是要按照规范的要求，加大公路养护巡查的力度，制定科学的养护方案，采用先进的养护工艺，执行规范的养护操作，采取及时的处治措施，按照规定的养护频率，抓好路基、路面、桥隧构造物、沿线设施、绿化等方面的经常性、及时性、预防性、科学性和全面性养护，达到路基稳定，路面整洁，排水畅通，桥涵良好，设施完善，标线清晰，标牌醒目，绿化亮丽，路容整洁，路貌可人的国省干线公路新面貌。 
　　二是要加强病害处治的及时性。认真落实限时性养护要求，及时处理影响行车安全的坑槽、沉陷、翻浆等路面病害。在处理病害时，要严格按照养护规范要求操作，达到平整密实、图形规则。 
　　路面作业时，制定切实可行的施工保畅方案，安排专人指挥疏导交通，减少养护作业对车辆通行的影响；安全设施缺损路段在修复前应及时设置醒目的警告、警示标志。 
　　三是要牢固树立全寿命周期养护成本理念，积极推广应用微表处、稀浆封层、同步碎石封层等预防性养护新设备、新技术、新工艺和新材料，根据公路等级、交通量、分项路况评定结果确定经济、合理、实用的养护对策，在确保全年全路线好路的前提下，有效降低养护成本。 
　　四是要做好管养桥梁的经常性养护，认真进行桥梁的经常检查、定期检查和特殊检查，严格进行桥梁的技术状况评定，确保管养桥梁无危桥的目标，使桥梁养护更加科学、规范，桥梁资料更加真实、可靠。加大对四、五类桥梁检查频率，按照“先警示、后修复”的原则加强现场管理，在桥头设立醒目的警示标志、落实交通管制措施，确保桥梁安全运营。 
　　问：《条例》出台后，省公路局将如何突出重点，完善措施实施规范化管理？ 
　　答：一是要加强日常养护工作的监督考核力度，建立逐级负责，逐级检查的监督检查考核体系。坚持量化考核，加强合同管理，严格奖罚兑现，将考核结果作为计量支付、绩效考核的依据，调动广大养护职工的积极性，使养护部门的养护工作从计划管理向合同管理转变、从被动养护向主动养护转变。 
　　二是要严格执行养护作业准入制度，实行养护工程项目法人负责制，工程招投标制，工程监理制和竣工验收制，进一步改进和完善工程质量责任监督考核，实现放心工程和阳光工程的目标。 
　　三是要规范整理养护内业资料，及时更新上墙图表，加强痕迹管理，确保各种养护生产、评定、检测数据的真实、及时、准确。全面推行路面、桥梁管理系统，桥涵实行户籍式管理，落实桥梁安全管理责任，并按部颁规范定期进行检查评定。 
　　四是要加强信息报送，对公路水毁、重大交通事故等公路突发事件导致的交通管制或交通封闭信息，要做到逐级准确、及时上报，以便上级部门及时了解和掌握各类突发事件和灾害的程度以及公路养护管理情况，果断采取措施，合理安排。要逐步建立健全路面管理信息系统，实施路况和技术档案的动态管理，果断决策，科学养护。 
　　问：在坚持标准，创新内涵实施人性化服务方面，省公路局有一些什么打算？ 
　　答：一是要积极倡导“以人为本，服务至上”的理念，以公路通畅为核心，完善服务标准，创新服务内涵，为社会公众提供有效的公路服务。 
　　二是要建立和完善公路保畅、防汛抢险、突发事件等紧急救援组织机构，健全公路安全畅通预警机制，建立公路应急救援系统。完善各项预案，采取有效的救援、保畅措施，确保因各种原因造成的公路阻断在最短的时间内恢复，为社会公众提供安全的公路服务。 
　　三是要进一步规范收费站、超限站执法与收费行为，文明收费、严格执法、热情服务，树立良好的窗口形象，为社会公众提供规范的公路服务。 
　　四是要及时发布路况信息、气象信息、绕行路线信息为主的出行信息，为社会公众提供贴心的公路服务。 
　　问：省公路局将如何切实做好《条例》学习、宣传、贯彻实施的各项工作？ 
　　答：《条例》是实施公路安全保护的一部重要法规，其所确立的基本原则和系列制度，对实施公路安全保护具有重要的现实意义。 
　　一是必须认真学习好、深刻领会好《条例》。公路养护管理部门要从实践“三个服务”的高度，切实提高对这部法规重要意义的认识，带头学习这部法规，准确理解、正确把握、深刻领会其精神实质。要结合本部门、本单位的实际情况，抓紧制订学习、宣传《条例》和人员培训的工作方案和具体步骤，并认真组织实施。要按照学用结合的原则，对广大公路养护管理从业人员进行专门培训，使他们能够准确理解、全面掌握、正确运用《条例》的各项规定。要注重学习实效，把学习《条例》精神同贯彻《公路法》、《行政许可法》和《道路交通安全法》结合起来，按照全面推进经济法制建设的要求，树立依法行政、依法治国的法制观念。 
　　二是要广泛宣传《条例》，创造良好的社会环境。《条例》不仅规定了交通主管部门的权利义务，而且规范了政府组成各相关部门和公路养护管理部门的权利与义务，是一部专业性、社会性很强的行政法规。要充分利用报刊、广播、互联网等各种舆论宣传工具，采取多种生动活泼的形式，广泛深入地宣传《条例》，使公路使用者、公路从业者和主管部门的领导、执法人员和广大群众都能了解这部法规的精神实质和条文内容，了解自己享有的各项权利，充分行使这些权利，有效维护自己的合法权益，并对公路安全保护执法行为进行有效监督，明确自己承担的义务，增强履行义务的自觉性。 
　　三是要做好贯彻、实施《条例》的基础工作，认真研究与《条例》相关的配套规章的立法问题，清理与《条例》内容不相符的规章和规范性文件，就本部门实施《条例》提出具体的实施意见。坚决贯彻、严格执行好《条例》的各项政策措施，加大对涉及公路安全保护各个环节的监管，及时转变公路养护管理机构的职能，切实做好公路安全保护工作，为全面实现和谐公路的跨越式发展，作出更大的贡献。