探索“重庆模式”

截止2010年底，重庆市公路总里程达11.7万公里，其中，国道3108公里、省道8155公里、县道12047公里、乡道15119公里、专用公路546公里、村道77973公里。每百平方公里国土面积上拥有公路通车里程141.9公里，居西部第一、全国第五。道路的快速建成对重庆社会经济的快速发展起到积极推动作用，车辆增速快、道路摊子大、维护成本高等对后期管养提出了更加严峻的考验，经费不足成为影响和制约公路管养事业可持续发展的瓶颈。 
　　养护管理体制与数字 
　　直辖前，重庆公路养护管理采用“条条”管理体制。直辖后，市委、市政府出台了《关于进一步下放权力加快区（市）县经济和社会发展的意见（试行）》（渝委发〔1997〕1号），按照文件精神，原由市直管公路管养机构的人权、财权、事权成建制划归区县政府，确立了“条块结合，以块为主”的管理体制，即重庆市交通委员会负责全市公路管养的监督指导，重庆市公路局承担全市地方公路的行业管理，区县政府负责辖区内地方公路的建设与养护管理，乡镇政府负责乡村公路的建设与养护管理工作。地方交通主管部门既代表区县政府行使管理职能，又从事公路建设和养护；区县公路管理机构在当地交通主管部门领导下具体执行国省道和部分农村公路养护管理工作。 
　　截止20 09年底，全市共有养护职工19402人。其中，在岗职工8637人，占职工总数的44.52%；退养职工281人，占职工总数的1.45%；离退休职工 8477人，占职工总数的43.69%；临时职工2007人，占职工总数的10.34%。全市公路养护在岗职工中，具有初中及以下学历的有 4494人，占在岗职工总人数的 52.03%；具有高中学历的有 1635人，占在岗职工总人数的18.93%；具有大专以上学历的有 2508人，占在岗职工总人数的 29.04%，其中，具有研究生学历的有 15人，仅占在岗职工总人数的 0.17%。 
　　养护的“拦路虎” 
　　区县公路养护管理机构设置不科学是养护最大的障碍。 
　　《公路法》规定，区县公路管理机构应当是集公路建设、养护和管理职能于一体的事业法人组织，1998年交通部福州会议提出了“管养分离”的模式，但由于事业单位改革推进缓慢，原有格局仍未得到实质改变。区县交通主管部门代替公路养护主管部门履行公路养护管理职责，成立公路局（养护管理段、所）等专门机构，仅仅为纯粹的养护生产机构，或行使管理乡村公路职责。全市40个区县公路管理机构称谓繁多，名称不统一。其中，有21个区县名称为公路局（公路管理局），12个区县名称为养护局（段、所、站），有7个区县名称为公路管理所（公路所）。部分区县还在管养单位外，增设了隧道管理处和大桥管理处，这些部门与管养单位互相独立，不利于路网整体养护生产和管理。 
　　按照《重庆市公路路政管理条例》的规定，重庆市的路政管理职责2002年开始陆续从公路管养机构中剥离出来，成为独立的路政管理机构。2005年，市政府下发了《关于在全市交通领域实行综合行政执法改革试点工作的意见》（渝府发〔2005〕61号），推行交通综合执法改革。目前全市已有19个区县实施了交通执法改革，组建了专门的交通综合执法机构，负责交通行政处罚职能，其他21个区县维持原状。 
　　部分区县政府未将养路经费纳入同级财政预算直接造成资金不足。 
　　按照重庆市委1997年1号文件精神，区县政府作为公路管理责任主体，负责辖区内国省道、农村公路管养，市级征收的养路费按比例切块拨付到各区县，主要用于国省道的日常养护。经查，区县财政农村公路养护资金投入严重不足，导致大部分区县的农村公路养护仅依靠市级补助的养护工程费或挤占挪用国省道养护资金，农村公路养护质量堪忧。 
　　2010年6月，重庆市政府办公厅出台《关于进一步理顺公路养护管理体制的意见》（渝办发〔2010〕162号），明确规定：各区县人民政府是本行政区域内国省道和农村公路养护管理的责任主体，可将本地的公路养护管理机构由自收自支事业单位变更为本级全额拨款的事业单位，其运行经费和养护职工的基本支出应纳入同级财政预算，并按照相关规定和标准将养护单位事业在编职工纳入事业单位基本养老保险和城镇职工基本医疗保险。同年12月，重庆市交通委员会、重庆市财政局联合下发了《贯彻落实市政府办公厅关于进一步理顺公路养护管理体制的意见的通知》（渝交委[2010]260号），作为落实162号文件配套办法。目前，已有36个区县按照162号文件执行。 
　　公路养护职工工作环境差、工资待遇低和队伍结构不合理，制约了素质的提高。 
　　公路养护工作属野外作业，工作地点偏远，“晴天一身灰，雨天一身泥”的公路养护职工被称为“拿工资的农民”，社会地位日渐低下，多数道班房年久失修，甚至有的已成为危房，直辖后基本未安排道班房建设资金，公路养护职工生存环境每况愈下，生活极为艰难。同时，公路养护职工工资低，部分区县的公路养护职工人均约1200元/月，有的年轻职工甚至不足1000元/月。公路养护职工每月除档案工资外，无其他任何收入来源，公路养护职工法定“五险”的参保情况普遍较差，很多政策性福利待遇无法兑现，更谈不上每年参加体检和发放住房补贴等其他福利。 
　　从队伍年龄结构上看，34岁及以下的公路养护职工人数仅占公路养护队伍总人数的 16.15%，其中，29 岁及以下的公路养护职工约占公路养护队伍总人数的 5%。全市公路养护在岗职工的年龄主要集中在 35 岁至 44 岁之间，34 岁及以下公路养护在岗职工严重缺乏；知识结构同样令人忧虑。在重庆，大专及以上学历的职工占24.59%；高中及以下学历的占75.41%，其中，仅15人拥有研究生学历。全市公路养护队伍管理人员 1837人中，具有专业技术职称的比例偏低，仅占46.87%。 
　　公路养护生产条件差，难以满足公路养护事业的发展需要。 
　　由于养护经费不足等原因，养护机械设备配置不合理，除公路抢险保通机械外，路基、沥青路面、构造物、排水系统等公路设施养护方面的机械设备十分缺乏。由于养护资金短缺，更谈不上改善职工生产生活条件，道班房建设严重滞后，造成道班房在数量和质量上不能满足公路养护事业需求；重庆地方公路养护系统的信息技术运用水平落后，目前尚无全市公路养护管理信息系统，不能进行有效动态监测，信息报送迟缓；尚未建立市、区（县）两级管理机构的综合业务管理平台，不能实现业务互通互联，更难以向公路使用者及时、准确告知施工、阻断、气象及突发事件等。 
　　寻求破解难题之道理 
　　顺管理体制，是先决条件。 
　　2008年，重庆市被国家确定为事业单位分类改革试点省市之一，并写入国务院3号文件，作为重庆推进统筹城乡改革和发展的重要工作已经启动。在国家事业单位分类改革中，建议将公路养护管理单位纳入公益一类事业单位，经费由地方财政予以保障。同时，建议市编委出台指导性意见，指导各区县科学合理设置公路管理机构，明确公路管理机构职能定位，真正理顺关系；建立公路养护统一管理平台，统一区县公路养护管理机构设置，实行统一机构名称，统一机构职级，构建“一委一局”或“一委一局一中心”模式，即各区县设置交通委员会实施行政管理，设置公路局实施行业指导与管理，有条件的区县设置公路养护中心进行生产管理。 
　　将两个文件的落实纳入全年公路工作目标考核。 
　　不仅从形式上落实好重庆162号文件和260号文件两个文件精神，更把专项配套资金投入到位，提供强有力的经费保障，用于国省道和农村公路养护，以及养护职工队伍的基本支出，以此作为年度公路工作目标考核的重要标准；加大养护经费监管，确保专款专用。 
　　相关部门要严密监控由市级财政及交通主管部门下拨的养护专项经费，加强监察审计工作力度，了解区县财政是否及时足额拨付养护专项经费以及资金的流转渠道等，为实现专款专用提供强有力的制度保障。 
　　加强软硬件建设是当务之急。 
　　加强道班建设 道班房建设要按照“统筹安排、超前谋划、着眼长远、合理布局”的原则，与公路改造同规划、同设计、同施工、同验收。道班房建设要标准化，做到功能完善（尽可能设计为二居室及以上套型，有独立厨房和卫生间）、设施齐全（水、电、暖、文娱设施以及电话、网线配套，围墙、大门及防护窗等安全设施）。 
　　改革道班模式 要根据路网分布、路面类型等各种因素，对原有小道班进行调整和改组，实行工区管理，成立混凝土路面及沥青路面、桥涵等专业化养护作业组，将公路养护作业人员、机械相对集中起来，以形成合力，发挥最大效益；加大资金投入购置专业设备，提高养护作业质量和效率。 
　　加强信息建设 实现全市各区县公路交通信息互通、资源整合、业务联动，通过一批信息化重点项目的建设，构建重庆市“数字公路”主骨架，基本实现行业管理协同联动、路网运行实时感知、信息沟通全面覆盖、应急处置信息快速、公众信息服务友好，有力促进重庆市地方公路发展的现代化进程。 
　　一支高素质专业化公路养护队伍是发展的保障。 
　　实施专业技术人员的培养工程。根据公路事业发展规模的要求，适当增加专业技术人员总量，逐步优化专业技术人才的年龄结构和职务结构，加速培养短缺人才。依靠提高人员素质，实现整体性人才资源开发。同时，依据公路事业发展的重点任务和科技主攻方向，有计划地选拔和培养一批有发展前途的中青年专业技术骨干，组建学术技术梯队，加强中青年拔尖人才的培养工作，并以此带动专业技术人才整体素质的提高。 
　　实施公路行业高技能人才的培养工程，重点培养专业技能型紧缺人员。充分发掘现有各类培训机构的潜力，经过强化培训和实践锻炼，造就更多的高技能人才；拓宽高技能人才培养渠道。依托全社会职业教育体系，以具有显著公路行业特色的职业教育院校为主干，建立结构合理、规模适度、质量可靠、协调发展、灵活开放、符合公路和社会发展实际的，并与市场需求和劳动就业紧密结合的技能型人才培养平台。