干线公路城市化问题的法理思考

干线公路城市化问题涉及诸多法律问题，也是公路法理研究所亟待思考的问题。本文将以公路法理视角出发，从公路的自然属性与行政属性分析出发，思考干线公路城市化中的路产保护和路权维护等法律关系，以期对干线公路城市化中的涉法问题有一个学理应对。 
　　行政权属问题 
　　“路”具有不同的自然属性与行政属性。国道、省道等干线公路与城市道路，形式上都是路，这是其自然属性，个中隐含着特定的运力支撑条件与技术保障内涵。路的自然属性，是一个物理功能与工程技术的复合价值体现，是路产的物质技术形态，也是路权实现的物理学基础。“路”的行政属性，强调路及其路网的层级职责，在法律关系内容上，体现的是公路社会关系中的权利与义务，强调路及其路网的全局战略价值和法治精神。显然，“路”的行政属性，是一个具有全局利益与层级权益调整内涵的等级权能形态，既是路产保护的层级权能范畴，也是路权实现的效度差异表现，具有时空与效力范围的权利义务规定性。根据《公路法》关于公路行政分级的规定，公路的行政属性，承认公路的自然属性，更强调特定行政级别的公路，在“统一规划、分级管理”的公路行政法治原则下，统一规划的发展战略与因级而治的法治思路。那种认为干线公路与城市道路都是路的观点，是只看到了路的自然属性，而忽视了路的行政属性，继而将导致干线公路及其路网的路产安全问题、全局性运行障碍问题成为可能。 
　　“路”具有不同的空间定位与法律地位。公路与城市道路具有不同的空间规划定位与法律地位的规定性。 
　　特定地方政府变更干线公路为城市道路，其涉及是否遵守《公路法》、《城市规划法》规定问题。在一些经济发达区域的特定城市，其市公路局已于2006年起，就着力推行实施“**市主干公路逐步城市化管理”计划，试图在3至5年内，使其市区周边主要出入口主干公路基本达到城市道路的标准或要求。上种现象便被称为“干线公路城市化”，即，参照城市道路标准对城市外的干线公路进行建设和管理，完善路面、排水沟、人行道、安保工程、交通标志标线、绿化工程、路灯等设施，甚至在市区近郊、人居密度较高、繁华的路段增设人行天桥。这种强化“路”的自然属性，忽视“路”的行政整体性属性及其利益的倾向，更看中干线公路增值城市利益的方面，而忽视了干线公路城市化以后的路网负价值。这种倾向与“统一规划、分级管理”的公路行政原则是否相悖，在法律关系上，是否会鼓励和肯定某些无序公路社会关系的发生？是否会影响“全面规划、合理布局”的公路发展原则，是否会影响公路与国民经济、社会发展以及国防建设需要的关系，是否会形成公路建设与城市建设，以及与其他交通方式的不协调问题。干线公路城市化问题，使得“路”的空间定位弱化，法律地位模糊，客观上等于鼓励公路事业和城市化发展中的地方利益倾向，即以追求地方利益，替代全局利益。 
　　“路”具有不同的行政规划与行政要求。公路养护可以市场化，公路养护行政不可以市场化。公路养护管理，属于公路养护行政、路政的范畴，是国家意志使然，不可以随意处置，更不可以市场化。公路行政与城市道路行政是两个既有联系，又相立区别的行政范畴。国道、省道等干线公路，其行政，基于国家行政权在公路路网的具体体现与有效延伸，是以国家行政全局战略为背景进行规划与管理的。与之相对应的城市道路，其规划与行政，更多地考虑本城市交通运输基础条件与发展可能，相对于干线公路行政，具有局部、地方的意义。如果一些地方政府或交通委（厅/局） 
　　出于地方利益的考虑，出台一些越权文件，将靠近城市的一些干线公路划归为市政道路，是否存在着与《公路法》关于变更公路用途规定相悖的问题。 
　　法理分析 
　　干线公路城市化倾向涉及公路路产保护与路权维护。干线公路城市化，涉及公路规划编制的变更，公路产权关系的变更。 
　　这一变更是否符合权利义务一致原则,是否符合《公路法》关于保护公路路产、维护公路路权的规定，是否程序正当，都须给予法理解释。 
　　干线公路城市化倾向与路政管理目标相悖，易造成路产的隐形流失。根据《路政管理规定》，我国路政管理中有两个显著的目的，一是保护路产，二是维护路权。路产是指保证公路正常发挥作用的物质条件，是国家财产，包括公路、公路用地、公路附属设施等等。路产保护旨在确保公路、公路用地及公路附属设施处于良好的状态，能得到可持续使用。如果干线公路城市化，其路产保护要求和内涵标准发生了变化。公路规划与城市建设规划是不同范畴内的国民经济发展规划，根据《公路法》的相关规定，公路与城市道路有质的差别。《公路法》规定，规划公路时，要坚持靠城不进城，公路要与村镇保持规定距离，以“防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通”。将干线公路城市化，意味着该干线公路已经成为城市道路的组成部分，原干线公路如果继续担负公路网中的任务，等于公路进了城，与《公路法》精神相悖。现有国道、省道改建时，要“靠城不进城”，“避开城区另辟新线”。也就是说，根据《公路法》的相关规定，干线公路城市化政策已经违反了《公路法》及《公路安全与保护》，与我国依法行政的法制统一原则是大相径庭的。 
　　干线公路城市化是不科学且不合法的公路政策，其在很大程度上会导致干线公路路产的无形流失与破坏。如果城市道路的养护标准高于干线公路，若地方交通主管部门越权将城市周边的干线公路部分划归于城市道路，则带来养护资金困难，将会导致对干线公路整体路产的保护水平的降低，致使干线公路路产的无形流失及隐形破坏成为可能。路产是干线公路存在的物质载体，只有保护好路产，干线公路才能更好发挥其在公路网中的重要枢纽地位，确保整个公路网的畅通及完善，这也是间接带动干线公路周边城市发展的题中之义。 
　　行政权的挑战之意 
　　《公路法》第十六条规定，国道规划的局部调整由原编制机关决定。国道规划需要作重大修改的，由原编制机关提出修改方案，报国务院批准。上述规定，明确了路经特定城市的干线公路（如国道）若要调整为城市道路，至少要经过系列的正当程序，履行变更手续。未经国务院批准，擅自变更国道等干线公路用途，本质上是对公路产权的非法变更。从公路产权行使视角分析，干线公路城市化，就是将干线公路事实转化成为了城市道路。这一变更没有法律依据。根据《公路法》相关规定，公路产权是属于国家的，其行使机构是代表国家的交通主管部门。正如《公路法》第八条所规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。 
　　根据《城市道路管理条例》等规定，城市道路的产权也是属于国家，其行使机构是代表国家的城市建设行政主管部门。正如《城市道路管理条例》第六条所规定，国务院建设行政主管部门主管全国城市道路管理工作，地方人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。可见，干线公路与城市道路的产权行使者是相互独立且各司其职的国家机构。 
　　在干线公路城市化过程中，城市周边的干线公路转变为城市道路，就涉及到其产权行使机构的变更——由交通主管部门变为城市建设行政主管部门，这无疑涉及交通运输主管部门的干线公路行政体制的变更与衔接问题，最终会导致交通运输主管部门及其管理机构对部分干线公路区段管理行政权的虚设与落空，难免出现矛盾尬尴的路政执法情形。同时，相关干线公路管理机构，即没有城市周边干线公路的占有、使用、处分和收益的权利，却要付出对干线公路养护及管理的义务，这与公路行政所遵循的平衡原则向违背。在这里应注意的是，《城市道路管理条例》第十五条规定，县级以上城市人民政府应当有计划地按照城市道路技术规范改建、拓宽城市道路和公路的结合部，公路交通行政主管部门可以按照国家有关规定在资金上给予补助。这一规定貌似为干线公路城市化提供了法规依据，实质不然。与《公路法》这一基本法律以外的法律相比，《城市道路管理条例》只是国务院发布的行政法规，其法律效力及位阶是低于《公路法》的，也就是说，城市周边的干线公路仍然要遵循《公路法》“靠城不进城”的原则，避免干线公路划归为城市道路。公路产权行使者只能是交通运输主管部门，将城市周边干线公路划归为市政道路，目前尚无有效的法律依据。 
　　干线公路城市化从程序上来看，并未遵循《公路法》相关规定。从法理和依法行政视角分析，程序公正是保证实体公正的重要手段，任何国家机构在没有依程序办事的情况下，其行为是可以撤销甚至无效的。公路与城市道路的划分，应以是否形成街道或近期城市发展规划区域为界限，由省级交通主管部门与当地城建部门共同商定，并随城市建设区域的发展变化进行合理调整。根据《公路法》精神，经批准的省道等干线公路，其规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。如果一些市级公路局，出于其城市发展需要，在未经过干线公路规划审批机构或省级交通主管部门审批的情况下，擅自将城市周边的干线公路划归为城市道路，并采用城市道路管理办法，在干线公路段设置红绿灯、人行天桥等城市道路交通基础设施，在很大程度上影响了干线公路快速畅通的设计及运行功能。笔者认为，公路与城市道路应严格划分，地方公路交通主管部门不可因摆脱对城市周边干线公路养护和管理的职责，而未进行任何法律程序便将公路转变为城市道路，这无疑还涉及公路投资者产权利益的保护问题。综上，从产权变更程序上看，干线公路城市化须遵循相关法律程序，否则，这种变更是可以被撤销，本身就是无效的行政行为。 
　　对策与建议 
　　干线公路城市化倾向背后有着复杂的利益动因，须统筹依法应对。根据国家《综合交通网中长期发展规划》，依法统配交通资源，实现低成本执法，应是公路行政的价值追求。 
　　在级别管理监督意义上，《公路法》第八条等有明文规定，相关下位法赋予了“统一规划、分级管理”的层级内涵。 
　　2011年3月出台的《公路安全保护条例》第三条规定，“国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。”同时规定，“县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作。”县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。根据该精神，擅自划转干线公路为城市道路者，均无法律支持。 
　　干线公路城市化问题应对需要地方公路管理机构的配合。如前所述，干线公路城市化倾向是城市化进程的一个特殊现象。一些地方以干线公路城市化的方式，弥补其城市道路供给的不足，试图利用干线公路的重要经济社会地位来拉动城市发展。这种理念与《公路法》中公路靠城不进城的原则相悖。 
　　干线公路从规划、建设、养护、经营（收费公路）、使用、管理等法律关系中，均体现出一种国家战略地位和不可轻易处分变更的刚性规定。规范干线公路城市化问题，需要在体制和政策上的协调一致。 
　　干线公路城市化倾向的实质源于利益驱使。完善《公路法》及其下位法中关于“统一规划、分级管理”的国道、省道公路行政原则，维护国家路网的权威性与严肃性，加快综合交通运输体系的行政资源整合，对于维护国家法制统一与路产安全，具有重要意义。 (作者   长安大学  贺宏斌 李蓓)