从法律的视角看公路与城市道路的差异

由于城乡二元结构的历史原因，我国的道路分为公路和城市道路，并相应地建立了两套法律体系。随着城市化步伐的加快，公路和城市道路的发展趋势成为了交通运输行业公路管理面临的问题。 
　　公路、城市道路和道路管理的立法现状 
　　目前，我国公路管理的立法现状大致如下。全国人大常委会制定的专门法律，即《公路法》；部分条款适用于公路的法律如《道路交通安全法》、《建筑法》、《招标投标法》、《突发事件应对法》、《价格法》、《合同法》和《侵权责任法》等。国务院制定的专门行政法规，即《公路管理条例》、《收费公路管理条例》；部分条款适用于公路的行政法规如《道路交通安全法实施条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等。国务院部委制定的行政规章主要包括交通运输部部令和部分公安部部令。 
　　与公路相比，目前城市道路也拥有着自己的法律管理体系。 
　　全国人大常委会层面尚未制定专门法律；部分条款适用于城市道路的法律，即《道路交通安全法》；其他法律如《建筑法》、《招标投标法》、《突发事件应对法》、《价格法》、《合同法》和《侵权责任法》等。国务院制定的专门行政法规，即《城市道路管理条例》；部分条款适用于城市道路的行政法规如《道路交通安全法实施条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等。国务院部委制定的行政规章主要包括住房和城乡建设部部令和公安部部令。 
　　由于公安部门负责道路交通安全管理工作，因而在立法上出现了包括公路和城市道路在内的“道路”一词。目前我国道路管理法律制度主要包括：全国人大常委会制定的专门法律，即《道路交通安全法》；国务院制定的行政法规，即《道路交通安全法实施条例》、《机动车交通事故强制保险条例》。国务院部委制定的行政规章主要是公安部部令。 
　　因此，就公路、城市道路以及道路的立法而言，出现了“三套车”并驾齐驱，相应的政策和技术标准也产生了“三套车”。由于公路和城市道路被分开管理，形成了两个法律体系，但由于道路交通安全被统一管理，又形成了一个法律体系。 
　　公路、城市道路及道路的法律界定和分类 
　　《公路法》没有规定公路的定义，但《公路管理条例》第三十六条明确界定了公路的内涵，即“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。“公路用地”是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于一米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。“公路设施”是指公路的排水设备、防护构造物、交叉道口、界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、养护设施、服务设施、渡口码头、花草林木、专用房屋等。 
　　在《城市道路管理条例》中，第二条规定了城市道路的定义：城市道路是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。 
　　根据城市道路在道路网中的地位、交通功能以及对沿线建筑物的服务功能等，城市道路可以分为以下四类： 一是快速路，快速路是为城市中大量、长距离、快速交通服务的。快速路对向车行道之间应设中间分车带，其进出口应采用全控制或部分控制。快速路两侧不应设置吸引大量车流、人流的公共建筑物的进出口。两侧一般建筑物的进出口应加以控制。二是主干路，主干路应为连接城市各主要分区的干路，以交通功能为主。自行车交通量大时，宜采用机动车与非机动车分隔形式，如三幅路或四幅路。主干路两侧不应设置吸引大量车流、人流的公共建筑物的进出口。三是次干路，次干路应与主干路结合组成道路网，起集散交通的作用，兼有服务功能。四是支路，支路应为次干路与街坊路的连接线，解决局部地区交通，以服务功能为主。 
　　根据《道路交通安全法》第一百一十九条的规定，道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。 
　　目前，“道路”一词主要适用于交通安全管理中，公路和城市道路的界定及分类是道路交通安全管理的基础。 
　　政府管理主体的差异 
　　《建筑法》第六条规定：国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。第八十一条规定：本法关于施工许可、建筑施工企业资质审查和建筑工程发包、承包、禁止转包，以及建筑工程监理、建筑工程安全和质量管理的规定，适用于其他专业建筑工程的建筑活动，具体办法由国务院规定。可见，公路、城市道路的建设施工许可、建筑施工企业资质审查和建筑工程发包、承包、禁止转包，统一由建设行政主管部门负责管理。那么，公路和城市道路到底有何差异呢？ 
　　首先，公路和城市道路政府管理主体不同。在建设质量、建设安全生产、其他事项的管理等方面，公路和城市道路有着不同的政府管理主体。 
　　在建设质量管理主体方面，《建设工程质量管理条例》第四十三条规定：国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。第四十四条规定：国务院建设行政主管部门和国务院铁路、交通、水利等有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。可见，一般情况下城市道路建设质量管理主体是建设行政主管部门或者其委托的建设工程质量监督机构。 
　　公路建设质量管理主体是交通主管部门或者其委托的公路工程质量监督机构。 
　　其次，建设安全生产管理的主体也并不相同。《建设工程安全生产管理条例》第四十条规定：国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。可见，建设工程安全生产管理中，一般情况下城市道路建设安全生产管理主体是建设行政主管部门或者其委托的建设工程安全生产监督机构。公路建设安全生产管理主体是交通主管部门或者其委托的公路工程安全生产监督机构。 
　　在公路与城市道路二者之间，其他事项管理主体也不相同。根据《国务院办公厅关于印发交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，国务院交通主管部门即交通运输部负责以下事项：编制公路规划；提出有关公路行业投融资政策拟订工作；监管公路建设市场，拟订公路建设、维护、路政、运营相关政策、制度和技术标准并监督实施；监测和协调国家高速公路及重要干线路网的运行；承担国家重点公路工程设计审批、施工许可、实施监督和竣工验收工作；承担公路标志标线管理工作；指导农村公路建设；起草公路有关规费政策并监督实施。 
　　各地的上述事项一般也由其交通主管部门负责。 
　　根据国办发《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，城市管理的具体职责被交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。因此城市道路的管理主体是由各地城市人民政府确定的，例如北京市人民政府确定其交通运输主管部门为城市道路的管理主体。 
　　规划制度的差异 
　　在公路与城市道路的规划制度方面，二者也存在较大差异。城市道路规划原则包括统一规划、配套建设、协调发展原则和建设、养护、管理并重原则。单位投资建设城市道路的，应当符合城市道路发展规划，并经市政工程行政主管部门批准。 
　　城市住宅小区、开发区内的道路建设，应当分别纳入住宅小区、开发区的开发建设计划配套建设。城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于城市道路的各种管线、杆线等设施的建设计划、应当与城市道路发展规划和年度建设计划相协调，坚持先地下、后地上的施工原则，与城市道路同步建设。 
　　公路规划的原则为：应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制，与城市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调。国道规划的局部调整由原编制机关决定。国道规划需要作重大修改的，由原编制机关提出修改方案，报国务院批准。经批准的省道、县道、乡道公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。公路有统一的命名和编号制度，其中国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定。公路有规划控制区制度， 规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。 
　　通过比较公路和城市道路的规划制度，笔者认为：在规划原则方面，公路规划优于城市道路规划；在规划批准效力制度方面，公路规划优于城市道路规划；在规划控制区制度方面，公路规划优于城市道路规划；在命名和编号制度方面，公路规划优于城市道路规划；在单位和小区道路规划、管线配套设施规划方面，城市道路规划优于公路规划。 
　　建设制度的差异 
　　公路和城市道路建设在融资及其他具体制度方面也各有不同。城市道路建设资金可以按照国家有关规定，采取政府投资、集资、国内外贷款、国有土地有偿使用收入、发行债券等多种渠道筹集。市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。 
　　公路建设筹集资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。依法出让公路收费权的收入必须用于公路建设。向企业和个人集资建设公路，必须根据需要与可能，坚持自愿原则，不得强行摊派，并符合国务院的有关规定。公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。 
　　城市道路配套建设中，城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于城市道路的各种管线、杆线等设施的建设计划，应当与城市道路发展规划和年度建设计划相协调，坚持先地下、后地上的施工原则，与城市道路同步建设。建设交叉制度中要求：新建的城市道路与铁路干线相交的，应当根据需要在城市规划中预留立体交通设施的建设位置。城市道路与铁路相交的道口建设应当符合国家有关技术规范，并根据需要逐步建设立体交通设施；建设立体交通设施所需投资，按照国家规定由有关部门协商确定。建设跨越江河的桥梁和隧道，应当符合国家规定的防洪、通航标准和其他有关技术规范。城市道路实行工程质量保修制度。城市道路的保修期为一年，自交付使用之日起计算。保修期内出现工程质量问题，由有关责任单位负责保修。技术标准上有人行道、非机动车道等不同路权要求。 
　　公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。技术标准中没有人行道、非机动车道等要求。 
　　通过比较公路和城市道路的建设制度可见：在建设融资方面，公路建设优于城市道路建设；在建设项目法人制度方面，公路建设优于城市道路建设；在建设配套制度方面，城市道路建设优于公路建设；在建设保修制度方面，城市道路建设优于公路建设；在立交土地预留制度方面，城市道路建设优于公路建设；在交通渠化制度方面，城市道路建设优于公路建设。 
　　养护制度的差异 
　　城市道路养护部门负责对养护、维修工程的质量进行监督检查，保障城市道路完好。市政工程行政主管部门组织建设和管理的道路，由其委托的城市道路养护、维修单位负责养护、维修。单位投资建设和管理的道路，由投资建设的单位或者其委托的单位负责养护、维修。城市住宅小区、开发区内的道路，由建设单位或者其委托的单位负责养护、维修。养护的绿化保洁水平要求高。养护资金由城市人民政府财政保障。 
　　公路管理机构按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。养护的绿化保洁水平要求低。养护资金来自中央成品油价格和税费改革中的消费税，由中央财政转移支付。 
　　通过比较公路和城市道路的养护制度，笔者认为：在政事分开方面，城市道路养护优于公路养护；在绿化保洁水平方面，城市道路养护优于公路养护；在公路用地方面，公路养护优于城市道路养护；在养护资金保障制度方面，公路养护优于城市道路养护。 
　　路政管理制度的差异 
　　对于城市道路而言，新建、扩建、改建的城市道路交付使用后五年内、大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经县级以上城市人民政府批准，公路没有这项制度。占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政主管部门交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费，公路没有占用费。在开设平面交叉道口、设置非公路标志方面，公路有许可制度；城市道路不清晰。最后，公路有控制区制度，而城市道路没有该制度。 
　　公路和城市道路的发展趋势 
　　随着我国城市化进程的加快，城市规模逐步扩大，中小城市日益兴起，许多地方提出：公路应当逐步改为城市道路。 
　　2009年国家成品油价格和税费改革后，由于公路建设和养护资金可以从中央财政获得，许多地方不动声色地把城市道路改为公路。随着经济体制改革和经济建设的发展，许多过去的专用公路功能改变，需要改为城市道路或者改成国道、省道、县道、乡道。特别是2008年国务院提出城市道路管理体制交由城市人民政府确定以来，公路和城市道路的转化和认定问题更是被提上了议事日程。 
　　判断公路和城市道路的发展趋势，可以有多种理论，多种方法，也可以存在多种争议，但在法治国家中应当强调的是依法办事。笔者认为，由于《公路法》的效力等级高于《城市道路管理条例》，因此当二者出现冲突时应当以《公路法》为准。首先是关于主管部门，即确定“谁来管”的问题。 
　　《公路法》已确定交通主管部门主管公路工作，因此城市人民政府将公路的管理职责确定给建设主管部门是不合法的。但城市人民政府将城市道路的管理职责确定给交通运输主管部门符合国务院规定，因而是合法的。其次是由于公路和城市道路的技术标准存在较大差异，因此这一差异暂无条件统一，需要继续保留。在养护和路政管理方面，除依法实施外，应当取长补短。 
　　最后，在二者的转化和认定方面，必须依法办理。将公路改为城市道路，或者将城市道路改为公路，必须按《公路法》第十六条、第十九条规定的程序办理，即国道规划的局部调整由原编制机关决定。国道规划需要作重大修改的，由原编制机关提出修改方案，报国务院批准。经批准的省道、县道、乡道公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。专用公路主要用于社会公共运输时，由专用公路的主管单位申请，或者由有关方面申请，专用公路的主管单位同意，并经省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门批准，可以改划为省道、县道或者乡道。