长大桥隧安全运营管理对策研究

随着我国公路建设事业的快速发展，公路桥梁、隧道的建设规模不断向长、大方向发展，长大公路桥梁、隧道的数量迅速增加。 
　　“长大桥隧”是指大江、大河上的大型或特大桥梁结构以及穿越障碍的长大或特长隧道结构，具有规模大、结构复杂、安全要求高、养护措施特殊等特点，一般设有独立的管养机构。长大桥隧为带状结构物，相对封闭的运营空间，决定了长大桥隧的交通环境远较其他路段复杂，且一旦发生事故，具有损害性重、伤亡比例大、易引发二次事故等显著特征。 
　　我国长大桥隧安全运营有待完善 
　　从我国长大桥隧的运营情况来看，一方面，交通（车辆、船舶）流量快速增长，交通压力越来越大；另一方面，违章作业、车辆超载、船舶碰撞、交通事故、自然灾害、养护维修不及时等影响长大桥隧安全的因素越来越多，因此，长大桥隧安全运营管理形势相当严峻。 
　　国内目前在长大桥隧的安全运营管理方面的研究尚处于起步阶段，相关理论、技术成果等还不完善，在安全运营管理制度、养护管理规范体系、事故预防、部门之间的合作机制等方面还存在许多问题，归纳起来主要有： 
　　1、长大桥隧安全运营管理组织体系不完善， 监而不管矛盾突出； 
　　2、长大桥隧安全运营管理权属关系复杂，职责划分不清，属典型的“多头管理”； 
　　3、日常运营安全管理内容不完善，管、养职责不清晰； 
　　4、长大桥隧设施安全检查与维护规范体系不健全，可操作性不强； 
　　5、长大桥隧安全监测系统构建不规范，安全预警指标体系不完善； 
　　6、长大桥隧突发事件应急预案建设相对滞后，应急联动能力较差。 
　　国内外的长大桥隧运营状况显示，在运营过程中，由于各种安全原因所引起的长大桥隧意外事故屡见不鲜，例如因车辆超载、车船碰撞导致桥梁塌落，或者隧道火灾造成重大人员伤亡和财产损失等，长大桥隧安全运营管理问题日渐突出。 
　　面对日益严峻的长大桥隧安全运营形势，急需研究科学、实用的公路长大桥隧安全运营管理对策，从运营管理组织体系、日常运营安全管理、设施检查与维护、安全监测与预警以及突发事件应急响应等多个方面提出相应的安全管理对策，在此基础上，研究制定长大桥隧安全运营管理办法，补充并完善我国现行桥隧养护管理规范体系，提高我国长大桥隧安全运营的整体管理水平。 
　　长大桥隧安全运营管理组织体系研究 
　　问题的提出长大桥隧的运营过程较一般桥隧有很大的不同，影响安全的因素较多，既有结构本身的安全因素，又有人为或自然因素，并且安全运营管理中往往涉及多个部门（行业），对日常运营安全管理、设施安全检查与维护、安全监测与预警、突发事件应急与事故处理等管理工作带来了很大的难度，按照一般公路桥隧的组织管理模式难以实施有效的安全运营管理工作。 
　　基本对策按照“统一领导、分级管理、主体明确、各负其责”的分级分工责任模式，构建一种职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、监管有力、统一高效的多层次安全运营管理组织体系与权责分明的监管体系。 
　　研究提出了以国务院交通运输主管部门、地方交通运输主管部门、长大桥隧业主单位（包括公路管理机构、经营性桥隧业主单位等）以及长大桥隧基层管养单位（包括事业性单位和经营性企业单位）等四个层次组成的长大桥隧安全运营管理组织模式，并按照事权一致、责任清晰的原则构建管理组织体系，在此基础上，进一步明确了职责划分。 
　　同时，提出了长大桥隧基层管养单位安全运营管理扁平化组织结构的建议形式，为长大桥隧基层管养单位的机构设置提供依据。 
　　通过对长大桥隧安全运营管理组织体系研究，预期达到： 
　　（1）强调地方交通运输主管部门在安全运营管理中所应承担的协调责任，解决困扰长大桥隧管养单位多年的跨部门（行业）协调难题。 
　　（2）通过职责划分，大大提高了对危险品运输或超限车辆查处、桥位水域安全检查、安全区管理、设施安全保护、交通组织与管制等日常运营安全管理工作提供了法律依据。 
　　（3）为提高管理效率和应急机制的构建及有效实施提供保障。 
　　长大桥隧日常运营安全管理 
　　问题的提出日常运营安全管理是长大桥隧安全运营管理的主要内容，具有管理任务重、涉及管理部门多，权责关系不清等典型特征。调研工作表明，我国长大桥隧管养单位在日常安全运营管理方面存在的问题较多，尤以跨部门管理权责关系不清最为突出。然而，由于国家没有专门的公路长大桥隧的运营安全管理行业法规，不利于理清涉桥涉隧管理部门的权责关系，已严重制约了长大桥隧安全运营管理工作的有效开展与规范化水平的提高。 
　　基本对策以长大桥隧四级安全运营管理组织体系为基础，通过分析长大桥隧运营期的安全事故特点，结合长大桥隧日常管理内容，从管理层面提出日常安全管理预防措施，内容包括：长大桥隧的开通条件、安全区禁止行为、行车管理、超重车辆通行管理、化学品运输管理、水上交通及通航管理、日常交通管理以及结构安全状态监测系统管理等安全规定以及运营期安全保障措施等，重点解决日常运营管理内容的权责关系。 
　　通过梳理长大桥隧运营期事故特点与成因，针对主要管理内容，重点提出以下日常运营管理措施，同时明确了不同层级管理部门的相关职责： 
　　（1）做好建设与运营的衔接，完善安全附属设施； 
　　（2）完善日常运营管理制度，明确责任划分； 
　　（3）明确长大桥隧及其附属设施上（内）的禁止行为，加大长大桥隧设施的保护力度； 
　　（4）根据桥隧使用要求，合理划定桥隧安全区； 
　　（5）加强涉桥、涉隧及周边工程的管理力度； 
　　（6）加强管线依附审查力度，明确管线依附单位义务； 
　　（7）严格车辆通行要求，强化交通组织与控制，实施交通动态监管； 
　　（8）规范危险品车辆管理，加强危险品车辆查处力度； 
　　（9）加强特种车辆通行检查管理力度，建立特种车辆通行申报制度；（10）完善特殊气候下的长大桥隧安全运营管理措施； 
　　（11）完善航道标志，强化航道安全管理； 
　　（12）运用现代化技术手段，加强长大桥隧安全运营实时监控力度； 
　　（13）加强日常应急机制建设，全面提高应急和快速反应能力。 
　　其中，对长大桥隧安全区范围提出了具体建议值： 
　　（1）长大桥梁安全区范围可按特大桥总长下限值1000m的1.5倍取值，以桥梁主体投影面边缘两侧不少于1500m的范围作为安全保护区。 
　　（2）对于有防撞要求的长大桥梁，如跨越通航河流、海湾等情况，安全保护区的范围宜在（1）的基础上适当加大，大桥水域两侧3000米范围作为安全保护区。 
　　（3）长大隧道的安全保护区，按爆破工程的相关数据取值，隧道轴线两侧（单洞隧道）或右侧不少于300m的范围为安全保护区。 
　　通过采取以上管理措施，预期达到： 
　　为解决长大桥隧安全运营涉及的跨部门管理问题，针对不同的管理内容如长大桥隧设施保护、超限运输、危险品运输、桥位水域安全等，提出了执法受权、跨部门协调等具体办法，全面加强长大桥隧安全运营管理的管理水平，明确管理主体，落实管理责任。 
　　长大桥隧设施安全检查与维护 
　　问题的提出长大桥隧设施安全检查与维护是安全运营管理的重要内容。然而，与国外桥梁检查方面的标准、规范相比，国内现行规范仅从技术层面规定了一般桥梁的检查种类、频率及检测项目等内容，而均未对检查人员的资格、责任等做出明确规定，致使目前的桥隧检查工作不够规范，桥梁检查人员资格认定过于粗略，制约了桥梁检查工作的规范化进程，无法满足长大桥隧设施安全检查的需要。 
　　现行桥梁安全检查与维护管理存在的不足： 
　　（1）桥梁检查的标准体系不完善。 
　　（2）缺少检查、检测人员的任职资格的具体要求。 
　　（3）缺少桥梁检查过程的安全作业管理规定。 
　　（4）忽视日常巡查的重要性，检查层次不完善。 
　　（5）桥梁检查周期的规定较为粗略，不利于行业监管。 
　　现行隧道安全检查存在的不足： 
　　（1）检查层次划分不合理、检查种类名称不统一。 
　　（2）土建结构与机电设施安全检查衔接不好，不利于安全检查工作的规范化管理。 
　　基本对策课题研究充分吸收国内外已有的成功经验，针对长大桥隧的具体特点，结合《公路桥涵养护规范》与《公路隧道养护技术规范》的要求，提出了长大桥随设施安全检查与维修管理对策，内容包括：构建完善的长大桥隧设施安全检查与维护管理体系、建立健全长大桥隧安全检查制度、长大桥隧设施养护维修施工组织、长大桥隧设施检查与养护作业安全管理措施等，针对每一研究内容，按长大桥隧四级监管组织体系明确管理对策，梳理监管内容，落实管理责任。 
　　考虑到影响长大桥隧安全性的因素较多，如结构类型、受力性能、外界环境作用等，检查人员的业务能力至关长大桥隧的安全检查结果的可靠性，对桥隧检查人员的业务水平、职业素养、应急反应等方面的综合能力提出了更高的要求： 
　　（1）从管理层面规范日常检查、经常性检查、定期检查和特殊检查等四个不同层次检查的检查内容、检查频率以及检查人员的从业资格。 
　　（2）考虑到长大桥隧安全运营管理信息化程度的不断提高，以及上级管理部门对长大桥隧安全监管的需要，明确桥梁检查结果处理要求。 
　　（3）针对长大桥隧的安全特点及安全检查与维护作业的危险性和复杂性，对长大桥隧养护施工组织、安全作业等做出了明确规定。 
　　通过强化以上管理措施，预期达到：（1）完善长大桥隧设施安全检查与维护的规范体系与组织管理体系，明确相应的监管责任与管养责任。 
　　（2）建立、健全长大桥隧安全检查制度，明确不同检查层次检查人员的任职资格，增加日常巡查的要求。 
　　（3）明确长大桥隧业主单位对安全检查方案安全措施的审查责任。 
　　长大桥隧安全监测和预警对策 
　　问题的提出随着我国公路长大桥隧数量的不断增加，加上外界自然因素（如洪水、地震、强风等）以及人为因素（如设计缺陷、车船撞击、事故火灾、超载、耐久性损伤累积等）的影响，对桥隧的安全运营带来潜在威胁，国内已发生多起恶性桥梁垮塌与隧道损毁事件，给公众生命财产安全带来很大的损失。对国内外典型长大桥隧恶性安全事故的分析结果表明，监测系统不完善、预警机制不健全是导致一部分事故的发生并加重人员伤亡与经济损失的主要原因，因此，我国对规范长大桥隧安全监测和预警工作的要求日益迫切。 
　　基本对策针对国内外已有长大桥隧安全监测与预警系统实例进行分析，并从宏观管理层面明确安全监测系统的要求，进一步规定安全监测与预警的工作制度、工作流程等内容。 
　　这一工作的开展不但有利于管养人员实时掌握桥隧的工作环境、结构的受力状态及各类事故隐患，更有利于管养人员及时采取措施，消除事故隐患，或及时发布事故预警信息，及时启动应急预案，做到安全事故早发现、早报告、早预警，是降低或避免长大桥隧灾害损失、确保长大桥隧安全运营的重要手段。 
　　课题研究明确了安全监测系统构建的原则与要求，并从监测内容、工作要求、结果响应等三个方面提出长大桥隧安全监测工作的具体管理对策。 
　　通过建立高效规范的安全预警系统，可及时识别危险信息，向通行车辆、人员发布危险警报，同时，根据安全预警制度，各级交通运输主管部门应及时发布预警信息，启动预警程序，以达到延缓甚至阻止重大安全事故发生的目的。 
　　长大桥隧突发事件应急响应对策 
　　问题的提出在长大桥隧运营过程中不可避免地会发生各种突发事件，如突发性自然灾害、事故灾难、社会安全事件等。其中，突发性自然灾害是指极端气候条件（如台风、暴雨、雪灾、大雾、道路积冰、沙尘暴等）、地震、突发性地质灾害、洪水等突发事件；事故灾害是指交通安全事故、火灾、船舶撞桥、桥隧垮塌事故等突发事件；社会安全事件是指恐怖袭击、人为破坏、群体性事件等危及长大桥隧安全运营的突发事件。因此，系统开展长大桥隧突发事件应急响应对策方面的研究，对提高长大桥隧防灾减灾能力尤为重要。 
　　由于长大桥隧结构复杂，运营环境复杂，运营期间事故风险高，救援难度大，且救援工作一般涉及多个部门，权属关系复杂，多部门应急联动能力较差。如何完善长大隧道管理组织体系、加强多部门应急联动机制、明确责任划分、规范应急预案体系建设与应急救援演练等问题，是长大桥隧突发事件应急救援管理的重点。 
　　基本对策为应对长大桥隧突发事件，建立制度完善、防控兼顾、方案科学、指挥灵活、反应迅速的长大桥隧突发事件应急处置体系，全面提高长大桥隧抗灾防灾能力。具体措施可分为先期处置、应急响应等两个阶段。通过及时有效的突发事件先期处置可有效避免安全隐患恶化，大大延缓或避免长大桥隧损伤程度的进一步恶化，并为应急响应赢得准备时间，从而缩短救援响应时间，提高救援效率，减少经济损失与人员伤亡。从三个方面开展长大桥隧应急与事故处理对策的研究，包括长大桥隧应急预案编制要求、突发事件先期处理对策、应急预案的启动过程与要求等。 
　　构建完善的突发事件应急组织管理体系是提高长大桥隧防灾减灾能力的重要手段，而科学、可行的应急预案是实现这一目标的重要保障。通过制定切实可行的预防和应急对策，按照从源头上防范、从过程中控制、从事件中总结的突发事件应急处置思路，建立组织领导机构、明确职责划分、制定救援措施、落实应急保障等一系列措施，全面提高应急救援效率。同时，必须充分认识长大桥隧突发事件的危害，以及在事故类型与发展态势方面存在的多样性特点，认真分析突发事件可能产生的危害程度与后果，以组织机构、应急措施、指挥协调等工作为重点，制定长大桥隧应急预案及专项应急行动方案，做到以制度促管理，建立制度完善、防控兼顾、方案科学、指挥灵活、反应迅速的长大桥隧突发事件应急处理体系，全面提高长大桥隧抗灾防灾能力。 
　　总之，长大桥隧安全运营管理是涉及多学科、多领域、多部门、多层次的复杂工作，在这一工作中，落实责任主体、明确权责划分是确保运营管理质量的重要保障，本课题始终以四级管理体系为主线，在明确各级监管部门的监管责任、落实基层管养单位的管养责任的基础上，构建了“统一领导、分级管理、主体明确、各负其责”的长大桥隧安全运营管理组织模式，避免了以往桥隧养护管理中的监而不管以及部分收费公路经营性管理单位不主动接受监管的现象，保证了安全运营管理中各项工作的高效有序。同时，针对管理过程中遇到的新问题、新情况，地方交通运输主管部门、长大桥隧业主单位和管养单位应积极探索，勇于创新，完善各项安全运营管理制度，优化管理组织体系，按照“预防事故为主，确保设施安全，狠抓应急管理，强化通行管理”的总体思路，常抓不懈，及时总结，全面提高我国长大桥隧安全运营管理工作的规范化水平，确保长大桥隧的安全运营。