整合部门资源 构建应急体制

□本报记者 张华义
    在今年全国“两会”上，农工党中央提交了《关于整合部门资源，构建现代应急管理体制的建议》的提案。记者了解到，该提案提出，要借鉴国际应急管理体制建设的经验，成立国家紧急状态管理委员会、国家应急管理局，制定和完善相关的法律法规，建立应急宣传教育机制等建议，引起各界高度关注。那么，如何整合资源，构建应急体制？日前，本报记者对全国政协常委、农工党中央副主席、农工党四川省委主委刘晓峰进行了专访。
查出问题 寻求突破
    众所周知，我国安全事故和突发事件常年多发，而要及时有效地应对这些事故事件，就应该把健全公共安全应急管理体制作为国家行政体制建设的一项重要内容。然而，我国目前突发公共事件应急管理是以单项灾种为主的原因型管理模式，即按突发公共事件类别原因分别由对应的行政部门负责，并根据事件产生、发展和结果等各个环节，由各职能部门实行分阶段管理。“这种模式缺乏统一整体的协调，在实践中很难有效处理重大综合性突发事件。”刘晓峰开门见山地向记者指出了原因型管理模式存在的弊端。
    刘晓峰分析指出，突发性公共事件引发的灾害具有群发性特点。如地震导致房屋倒塌、交通中断、毒气泄漏、引发火灾、水灾以及各种生命线系统损害和瘟疫病暴发等。因此，灾害链产生的次生灾害可能会造成更大的破坏并使救灾工作更具复杂性。而我国的防灾救灾管理模式，各灾种管理相对独立，面对群发性灾害，各部门的资源、信息和技术力量在短时间内无法有效整合，还会造成部分管理职能缺失。同时，由于没有常设和统一的综合性应急管理机构和常备的专业队伍，每当有重大灾难发生，都由国家领导人和最高行政机关组成临时机构来领导指挥，并高度依赖国家常备部队，不能保证应急管理工作的及时性，缺乏对应急处理进行系统管理和有效总结，管理效果欠佳。
    在刘晓峰看来，面对这些错综复杂的问题，我国可以借鉴国际应急管理体制建设中的一些先进经验。记者调查了解，目前，我国防灾、救灾领域各类救援队伍的从业人员已达1600万，分别隶属于20多个部门，并按灾害类别实行分类建设和管理。不同的救援队伍的指挥结构、管理体制装备和系统接口不统一，相互之间难以协调，还有大量的指挥信息平台和通讯设施设备处于简单重复的建设中。“而早在20世纪80年代，国外许多国家就已经建立了综合管理的专职部门，这推动了传统应急管理体制向现代应急管理体制的转变。”刘晓峰介绍说，美国在1979年就将联邦救灾局、国家火灾预防与控制局、联邦准备局及减少地震危害办公室等机构的职能与职责，成立了“联邦紧急事务管理局”。2003年，更是合并22个联邦部门，成立国土安全部，将紧急事态管理局纳入其中，使美国应急管理体制实现了从单项防灾到综合防灾，再到国家安全与公共安全一体化的转变。除此之外，俄罗斯、英国、法国、加拿大、意大利等发达国家依托民防组织，建立公共安全应急管理体制的相关经验也值得我国学习。
抓好整合 完善体制
    据了解，我国人民防空已具备相当规模。全国省、市、县（区）普遍建立了人民防空的领导体制和组织机构，人防系统的工作人员已达100万人。在全国各人防重点城市中，构筑了各种地下人防工程1.4亿平方米，并建立了人防通信专用信息网络和警报系统以及城市人口疏散基地。在刘晓峰看来，这些资源应该得到更充分的利用。“其实，我国完全可以借鉴发达国家经验，将目前防空、防灾职能相近的机构和部门进行整合，建立突发事件应急管理部门。”刘晓峰认为，根据我国行政体制改革进程的情况，可采取以下两种整合模式：一是在现有的国务院行政组织和法律框架不做大的改变情况下，将国家人防主管部门纳入国务院行政体制内，将各级人防工作纳入政府的应急救援管理体系中。国家人防办与国务院应急办合署办公或在国务院组织机构中设立人防工作的管理部门，建立起地方与军队人防部门的协调关系和工作机制。二是在国务院实施大部制改革时，组建综合领导机构并将人民防空部门与其他相关的防灾、救灾等职能相近的部门整合成一个综合职能部门。健全应急管理机构，撤销国务院抗灾救灾领导小组、国家防汛抗旱指挥部、国家森林防火指挥部、国家抗震救灾总指挥部、重大工业事故国家救灾总指挥部，成立国家紧急状态管理委员会，同时将国务院应急管理办公室和国家人民防空办公室、国家地震局、国家安全生产监督管理总局等部门整合，把民政部等部门的相关救灾职能合并，成立国家应急管理局。
    在整合管理部门的基础上，还要科学界定应急管理部门职能及相关部门的协调机制，建立和完善国家应急指挥中心。刘晓峰建议，我国应将各级人防指挥所作为各级政府的应急指挥平台，组建起国家及地方各级政府的应急指挥中心，分别负责各级应急和民防救援的组织、指挥、协调工作，并在已有的各专业部门应急救援力量的基础上，建立和完善各级各专业部门应急指挥联动机制。明确各部门在防空防灾应急救援中的协同内容和方法，建立分工明确、责任到位、优势互补、资源整合的应急救援体系，保证各部门整体合力的发挥，达到统一、高效、快速救援的目的。“任何事情要想得到快速、科学、有效的推进，就必然离不开法律法规的建设规范；因此，制定和完善相关的法律法规也是完善应急管理体制的重要一环。”刘晓峰强调，我国应该在宪法修正案中明确突发事件应急管理的法律地位；修定《突发事件应对法》，明确人民防空纳入应急管理体系的职能、任务、权力、义务和责任。另外，各地、各相关部门也应制定相应的条例、规章和措施，保障应急管理局真正成为政府实施平时救灾、战时防空的综合协调部门。
    此外，刘晓峰还强调了建立应急宣传教育机制的重要性。他认为，国家应该赋予应急管理部门公民安全教育职能，将人民防空教育，扩展为公共安全教育。“只有切实抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的社会宣传教育工作，做好全民危机应对常识教育和常规演练，不断增强公众的国防观念和防灾意识，提高应对灾变的心理素质和自救、互救能力，才能真正打牢构建我国现代应急管理体制的基础。”刘晓峰说。