问计铁路投融资改革

□ 翁仕友王莉萍
    1月初召开的全国铁路工作会议透露，2011年安排铁路基本建设7000亿元，这和2010年实际完成投资规模相当。
    在中国整体固定资产投资规模有所压缩的情况下，铁道部门显然无意放缓中国的铁路建设计划。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的铁路中长期规划目标，有望提前5年完成。
    外界关注的是，持续数年的大规模建设，让铁路资产负债累累。据统计，铁路资产负债1.3万亿元以上。业内人士担忧，2015年前后，前期投资将陆续进入偿债期，仅靠铁路建设基金和银行贷款两大渠道，将难以支撑依旧庞大的铁路建设计划，日益扩大的资金缺口可能成为新的隐忧。
    铁路“十二五”规划起草之际，有研究人员呼吁，国家应在铁路投融资体制改革上进行更多的探索和试点，明确不同投资主体的资金来源、投资范围、投资决策权，创新融资方式，寻求铁路建设可持续发展之路。
资金缺口扩大
    春节前夕，石家庄市铁路办官员频繁进京，与铁道部、国家发改委等部门进行沟通，他们希望市里规划的铁路建设项目能获得认可，尽快上马，同时争取更多的政策和资金支持。
    河北省会城市石家庄，位置特殊，受益于国家中长期铁路网规划，近些年铁路建设力度较大。目前正在实施的高速铁路新建项目就有4个，分别是石家庄-太原、北京-石家庄、石家庄-武汉、石家庄-济南。按照既定工作安排，这些项目均在2011年底前后建成。“十二五”开局之年，国家的铁路基础设施投资计划依旧庞大，丝毫不见放缓迹象，不甘在本轮基础设施建设热潮中落后的地方政府，纷纷表示即使“砸锅卖铁”也要上项目。
    与这种热情相对应的是，各地铁路建设资金缺口不断扩大，一些项目虽有建设意向，但资金无法落实，项目只能搁置。在国家信贷政策逐步收紧背景下，这一问题更加突出。
    以石家庄为例，银监会的新要求直接造成高铁项目贷款不能及时到位，自2010年2月份银行开始陆续发放贷款，至2010年3月11日共计发放10.3亿元，其中：农业银行1.4亿元，北京银行8.9亿元。发放速度远不及以往。
    6月10日，国发〔2010〕19号文件下发后，贷款银行均提出对高铁项目贷款追加抵押、担保等增信方式，北京银行和农业银行要求以自有土地抵押，方可发放剩余贷款。据了解，为解决高铁项目贷款，石家庄市政府已同意发投公司作为铁道部移交土地的接收单位，首批无争议的1790亩土地移交正在办理，土地移交的时间决定了银行发放贷款的进度。
    地方政府的建设资金来源并不复杂，除了政府财政拨款外，主要是银行贷款和融资平台融资。根据融资来源，石家庄市融入的资金主要包括两个部分：河北省联社80亿元信托资金和高铁项目10.3亿元银行贷款资金。
    据了解，石家庄市高铁项目建设资金总需求约52.6亿元，市政府安排资金共28.5亿元，剩余的24.1亿元主要通过包装高铁配套工程项目申请银行贷款。2009年12月，银行对高铁配套工程项目授信43亿元(其中农业银行授信30亿元，北京银行授信13亿元)。
    部分地区发改委官员担忧，如果2011年国家信贷政策进一步收紧，将会影响项目建设。为此业内人士呼吁，铁路建设不宜过度超前，同时对地方政府面临的筹资难题，应通盘考虑。
分类建设契机
    一些铁路行业人士和研究人员则呼吁，国家可以考虑业界呼吁多年的铁路项目分类建设思路，以缓解政府的筹资压力。
    目前现有铁路中有大量的公益性线路，例如用于国防、西部大开发的项目，这些铁路一般经济效益较差。对于这类项目政府应唱主角，以铁道部和地方政府出资修建为主。由于这些地区大多偏远，人民收入水平较低，在运价上适当控制，由此带来的运营亏损，中央政府和地方政府应给予补贴。
    而对于客运专线和煤运通道这类运量大、效益好的铁路，可以划分为经营性铁路，目前高铁主要在北京、广东、上海、天津等大城市间修建，客源相对较多。对于这类线路，可以对其进行股份制改造，通过股票市场、债券市场融资，吸引更多的社会资金进入，降低政府投资比重。
    分类建设思路，其实早在起草铁路“十一五”规划时就已浮现。当时来自国务院发展研究中心、铁道部经济规划研究院、国家发改委宏观经济研究院的研究人员提出，在分类建设制度下，对商业性项目和公益性项目区别对待。具体操作上，对于商业项目，国家一般不直接投入资金，而是进行市场化融资，国家进行政策扶持，如贴息、减税、适度担保等。而对公益性项目，主要由中央政府和受益的地方政府给予财政拨款和财政扶持。兼具公益性和经营性的铁路建设，在政府支持下要多渠道吸引社会资金。
    针对不同类型的线路，应考虑实行不同比例的项目资本金率。从1996年开始，国家对固定资产投资项目实行资本金制度，按照规定，项目资本金不能是债务性资金，而且只有先落实资本金以后，项目才能进行建设。
    项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。长期以来，铁路项目资本金比例一直保持在50%，这意味着投资总额的一半需要通过财政拨款等途径解决。在大规模建设冲动下，如何筹集建设资金，令地方政府发愁。
    有研究人员建议，对于公益性线路，应该适当提高项目资本金率，如在70%以上，减轻负债压力；而对于收益好的项目，资本金比例可以下调到30%~35%，甚至更低，提高资本金的杠杆率，增加债务性资金，缓解政府投入压力。
融资治本之策
    铁路行业负债率抬头是从2008年开始的，目前负债总额已突破万亿元，在此之前全行业负债率一直维持在40%左右。在偿债高峰期到来前夕，如何解决地方政府铁路建设资金缺口、降低铁路资产负债率，推进投融资体制改革被寄予厚望。
    新中国成立后，国家铁路一直由中央负责投资、建设和管理，由于资金来源单一，铁路建设进展缓慢。20世纪90年代初，国家开始改革投融资体制，推出了铁道部和地方政府合资建铁路模式，至此，单一投资建铁路的形式终结。
    目前修建的国家铁路，均以合资铁路形式存在，具体由铁道部与地方政府作为出资人成立合资公司，负责线路的资产管理，线路经营则由地方铁路局负责。截至2009年底，全国合资铁路公司累计145家，投资规模3万亿元。据知情人士介绍，1/3合资铁路盈利，1/3勉强维持，1/3处于亏损状态。
    在投融资改革上，铁道部还采取扩大铁路建设债券发行规模、扩大利用外资规模、推进铁路企业股改上市等，目前已有大秦铁路、广深铁路、铁龙物流三家铁路运输上市公司。
    此外，铁道部还积极引进了保险、社保等拥有大额资金的战略投资者，例如京津城际引进中海油、京沪高铁引进平安保险等，这极大缓解了铁路项目资本金筹集压力。“外界老说铁路融资没有什么大变化，其实对于我们自己来说，已经发生了翻天覆地的变化。过去铁路建设全部是国家拿钱，自己出钱自己花。”铁道部内部人士介绍说。
    2005年7月，为落实非公经济36条文件，铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确提出向非公有资本全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元化经营四大领域，同时制定了7条具体的扶持措施。
    上述铁道部人士介绍说，按说铁路的建设、运营民间资本都可以进来，但具体到项目一个一个谈的时候会发现还是很困难。
    中国投资协会会长张汉亚认为，民资投资的最终目的是为了盈利，而相对于电信等垄断行业，铁路投资回收周期长，需要10年甚至20年。另外高铁投资数额大，动辄百亿千亿元，民资大多缺乏独立投资的实力。
    更为根本的原因是缺少吸引社会资本进入的运营分配模式。目前国家铁路分配实行的是铁道部统收统支的清算模式，即各个经营主体的收入必须经过铁道部再分配，民间资本在票价制定、运能安排上均无话语权，收入预期难以保证，因而不敢轻易投资铁路。
    和投资客运线路不同，社会资本更愿意投向效益更好的货运线路，朔黄铁路即是典型代表。这条成立于1998年2月的煤运通道，是中国西煤东运第二大通道，西起山西省神池县，东至河北黄骅港，由神华集团公司、铁道部、河北省政府合资修建，公司注册资本金58.8亿元人民币，三方占比分别为52.7%、41.2%和6.1%。
    目前在个别高铁项目上(如石太客运专线)也有民营企业进入，这些企业大多有较大货物外运量，参与初衷并非是想从线路运营本身收益，而是希望和铁道部搞好关系，争取运力资源。
    有学者认为，铁路投融资改革已迈出了一大步，在“十二五”期间应进一步深化，实行政企分开，放开路权，建立合理科学的清算体系，保障社会资本参与铁路的收益，吸引更多资本参与铁路建设，以从根本上避免债务缠身的困局。