公路收费亟待改革

□ 本报记者 林振强
“在中国，公路收费站到底是在为谁收费？”几年前，美国《纽约时报》在一篇文章中发出这样的疑问。“收费站比服务站多，过路费比燃油费贵”的状况，并未彻底改变；关于“公路收费站到底为谁收费”的追问，似乎至今也没有明确答案。
    不过，在这个春天，公路收费过高的问题又一次引发关注，而呼唤公路收费政策改革的声音，也变得比以往更加强烈。
公路收费乱象
“10万公里”和“70%”，这两个数字使中国公路收费状况显得十分尴尬——有统计数据显示，世界各国收费公路总长约14万公里，其中10万公里在中国，占总公里数的70%。另据了解，世界上采取收费公路政策的国家和地区约有60多个，但我国收费路段和车辆通行费远高于世界其他国家。为什么这样呢？
    二十多年来，我国高速公路从无到有，非高速公路也如雨后春笋般出现。公路里程能够快速增长，与我国1984年开始实施的“贷款修路、收费还贷”建设模式分不开。在山东理工大学副教授杨光杰看来，在当年缺少资金的情况下，这种模式为国内公路发展提供了资金帮助，起到了推动作用，而现在则发生了“异化”——收费站多如牛毛，收费时限漫长。
    据全国乘用车市场信息联席会副秘书长杨再舜介绍，根据国家审计署对高速公路的审计报告测算，全国收费公路超过19万公里，仅国家正式批准的收费站有6000多个，平均30公里就有一个收费站。在一些地区，有的收费站相距仅10公里左右。而按照规定，非封闭式收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。
    根据相关法律法规，国内收费公路目前有两种：一种是“政府还贷公路”，一种是“经营性公路”，法律法规并没有从总额上限制这两种公路的收费，只是规定了各自的收费期限。政府还贷公路的收费期限，最长不超过15年，中西部省份最长不超过20年；而经营性公路的收费期限，最长不超过25年，中西部省份最长不超过30年。
    2007年，在国家审计署发布的2006年度审计工作报告中，中国收费公路违规收费、超期收费成为一个突出问题。其中贵阳市的一条公路，建设投资3196万元中，银行贷款约1500万元，但该公路被勒令停收前，收取的通行费已高达6371万元，是贷款的4倍多。2008年，国家审计署在另一份报告中指出，北京机场高速、山东济青高速等12省(市)的35条经营性公路，收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本至10倍以上。其中京石高速在由还贷公路“变性”为经营性公路之后，总收费年限长达42年。而首都机场高速公路的收费时限可能会更长。
    首都机场高速公路由北京市与交通部于1993年合资修建，前者使用市财政资金，后者则以投入车辆购置附加费的方式出资，这两项均为国家财政出资。当初立项时，被确定为“政府收费还贷公路”，贷款全部还清后应停止收费。但建成收费3年多后，机场高速被转为上市公司在香港上市，同时重新核定30年收费期限。该公路的性质“自觉”转为“经营性公路”，而且还将路权划拨给国有企业首都高速公路发展有限公司，由该公司进行运营管理，独享这条公路的收费利益。
    法律法规被漠视，“贷款修路，收费还贷”模式已成为各地公路收费的主要借口，但其收支、还贷、经营模式等状况都不透明，实际上成为某些地方的敛财工具。
推高物流成本
    据介绍，国内公路在收费标准上，也显得十分混乱，有些按照公路里程、有些按照车辆载重、有的按座位数。总的来看，全国各地、各省的收费标准都不一样。许多地区实行本省、本地的车可以办年票或月票，因此，外地车辆长途过境货运或客运就更吃亏，缴费更多。收费站众多、收费标准混乱，直接受害的无疑是国内物流业。
    最新数据显示，2010年中国物流总费用占国内生产总值(GDP)的比重为18%左右，运输费用占国内生产总值9%以上，分别高出发达国家80%和50%。公路通行费用可占据物流企业运营总成本的三分之一，这成为目前国内物流业成本居高不下的原因之一。
    “由于物流企业多是全国网络运营，除了燃油成本外，过路过桥费已成为企业主要成本之一。”北京锦伦物流总经理王天旭介绍说。“物流企业为了节省费用，有时宁可绕道选择不收费的公路。”王天旭坦言，从北京到上海的运输，跑一次折合成一天的成本就高达7000元。这中间的费用包括车辆的折旧、驾驶员的工资、油费和过路费等。而燃油费和过路费所占的费用在这7000元中算是大头，占60%到70%。
    面对巨大的舆论压力，公路收费政策改革出现转机。今年1月，交通运输部副部长翁孟勇对外表示，收费公路政策随着发展，也暴露出一些缺陷，对收费的相关政策需要进一步规范、完善。
    随后，交通运输部综合司副司长蔡玉贺进一步透露，目前交通运输部正在考虑将收费公路标准降低，交通部正在研究公路收费标准和体系，现行收费公路最高收费年限的30年标准可能会延长，同时收费的标准将下降。交通部正在研究两个体系：即高速公路等为主的收费部门体系，以普通公路为辅的不收费体系。
改革势在必行
近十年来，我国交通基础设施建设快速发展，中国公路网已经形成。建设公路（高速公路）的目的在于为经济发展提供基础保障，为畅通物流和客流提供服务，当一道道收费战架起无休止的收费栏杆，阻塞了畅通的动脉时，相关方面是否该给予及早调整？
    公路在建设完成后，后续的养护和管理到底需要多少费用呢？由于信息的不透明，大众往往不得而知。即使养护费用高昂，那是不是必须通过收通行费的方式来弥补呢？
    一些专家建议，国内在公路养护方面可以向发达国家学习，例如在德国通过征收燃油税，最终补贴高速公路建设、维护和保护环境。而在美国，仅靠燃油税并不能解决公路建设。于是，调升汽车牌照税、建立基金、买卖股票、私人筹资、销售债券、加大非法驾驶的惩罚金额等方式，便成为美国各州公路建设和养护的资金来源之一。在美国，大部分公路都是免费通行，尤其在西部和南部，基本上看不到收费站。
    其实，美国收费公路的演变，也经历过与中国类似的情形，先是由私人建设的收费公路，到了20世纪，美国大部分收费公路开始由国家接管，公路上的收费站逐步取消。
调整细节待定
    国内普通公路为辅的不收费体系，似乎已让人看到一些端倪。
    根据交通运输部信息显示，2010年年底，中国已经在17个省全部取消了政府还贷的二级公路收费站点，撤销站点1723个，总里程9万公里。尽管相关领导表示，将来要全部取消二级公路收费。不过，推行免费的力度似乎仍要加大，因为截至2009年，全国二级及以上高等级公路收费里程为42.52万公里。这说明目前收费的公路里程仍然十分大。
    对于高速公路等为主的收费部门体系，目前存在着许多不确定。人们更加关心，如果实行“延时限、降标准”的话，标准又将如何确定呢？
    有专家分析，目前收费公路最长的年限是30年，延长至90年甚至100年，那么收费将降到目前的三分之一以下。也就是说，中国高速公路收费将有三分之二的下行空间，将大大降低高速通行费用和物流成本。
    但也有人并不赞同这样的方式，他们认为即使高速公路收费时间真的从30年延长到90年，大大延长了高速公路的还贷时间，势必会造成融资成本的增加。表面看起来，收费降低使人们好处，但长远来看，羊毛出在羊身上，多出来的利息还得由公众来承担。因此，收费站“晚撤”不如“早撤”。
    尽管，具体方案未定，但实行“延时限、降标准”的可能性似乎更大。早在2010年11月，在全国第十七次高速公路管理工作研讨会上，交通部公路局路网管理处处长吴春耕就透露，“交通运输部将建立更加完善的收费公路收费年限和收费标准调整机制”，并表示今后可能会允许到期的高速公路按“低费率、长年限”和“以路养路”的原则继续收费。许多分析人士认为，以前延长收费时限的讨论都在公路行业内部进行，而这次来自官方的表态，可能会为公路延长收费打开了一扇大门。
    主管部门之所以会认同“延时限、降标准”的方式，显然也有着更多的考虑。据吴春耕透露，“十二五”期间，国内高速公路行业将面临五大问题，即养护管理任务更加艰巨，迎来公路集中养护高峰期；建养资金供需矛盾突出，后十年资金年均缺2380亿元；安全应急保障压力凸显，日承运超1亿人、灾害频发；管理服务水平亟待提高，堵车升级、信息服务需求；节约与环保的要求更高，急需转变养护作业方式。这顺利解决这五大问题，无一不需要资金的支持。