铁路投融资体制改革为何这样难？

□本报记者张颖川
    我国铁路投融资目前已陷入步履维艰的窘境。
    铁道部统计中心公布的2011年8月全国铁路主要指标完成情况显示，累计到8月份，铁路固定资产投资3577.2亿元，同比减少466.8亿元，降幅达到11.5%。
    有关统计数据还显示，铁路基建投资降幅也极为迅速。1～8月份，铁路基建投资总额累计达3164.69亿元，同比下降11.14%。其中，8月份单月投资金额为330.39亿元，下降速度较7月份进一步加快，同比降幅达49.54%。
    而持续数年的大规模建设，已让铁路资产负债累累。铁道部半年报披露的信息表明，其总负债已达到2.09万亿元，资产负债率继续创新高，达到58.53%。业内人士担忧，2015年前后，前期投资将陆续进入偿债期，仅靠铁路建设基金和银行贷款两大渠道，将难以支撑依旧庞大的铁路建设计划，日益扩大的资金缺口可能成为新的隐忧。据记者了解，由于资金短缺，当前哈佳客专、郑徐客专、海南西环等规划客运专线开工被暂缓，津保铁路、云桂铁路云南段以及合福高铁等在建铁路已停工。
    与此同时，中国建设银行股份有限公司在该行8月举行的2011年中期业绩发布会上表示，出于对风险的控制，该行已上收各支行对铁路和公路相关贷款的审批权限，限制非主业项目贷款，只发放建设贷款。
    一系列问题的凸显，充分暴露了我国铁路投融资体制的诸多弊端。如何完善铁路投融资体制迫在眉睫。
弊端丛生
    目前，我国铁路建设投融资渠道主要分为两大类，即政府投资和其他投融资渠道。政府投资包括三种形式，分别为国债投资和国家资产实物投资、地方财政投资、铁道部投资。其中国债投资重点用于西部铁路建设，地方财政投资是指铁路所在的省市政府出资修建铁路，铁道部投资来源于铁道部的自有资金和铁路建设基金。
    在政府投资之外，我国铁路建设的其他投融资渠道还有：国内银行贷款、利用国际金融组织和外国政府贷款、发行铁路债券、上市融资、吸引企业多元投资等多种形式。
    记者在采访中了解到，目前我国铁路建设以政府投资为主，除广东一部分铁路外，基本没有民间资本和外商直接投资。同时，铁路的市场化融资政策尚不到位，建设资金依赖于铁路建设基金等财政性资金和国家开发银行、中国建设银行贷款，通过市场化融资的比重还不到铁路建设总投资的10%。另外，我国铁路投资决策具有很强的行政计划性，这一系列因素使得我国当前的铁路投融资体制呈现出投资主体单一、筹资渠道单一、融资方式单一、投资管理方式单一等诸多弊端。
    铁路投融资体制问题多，究竟原因何在？
    北京物资学院物流学院副教授姜旭认为，严格的投融资管制是制约铁路发展的重要因素。一方面是进入管制。我国有关部门对铁路运输业的市场进入、投融资进行严格的审批和管制，通过市场配置资源的机制尚未形成。据姜旭介绍，目前，各铁路局有投资额3000万元以下的基本建设项目决策权，3000万元以上的基本建设项目仍需报国家发改委和国务院审批。另一方面是价格管制。国家对其他运输方式的运价管理已经基本放开，对铁路运输业价格管理则仍控制过严。铁路运输不能按照市场供求状况自主调整价格，货运运价总体水平长期偏低，使铁路投资效益较差，降低了铁路的融资能力。
    另外，在姜旭看来，铁路行业的复杂性和铁路企业的非市场性，也束缚了铁路的投融资建设。首先，铁路建设项目投资巨大、建设周期长、专业性强等投资特点，加大了其引入社会投资的难度，其庞大的开支和十几年的回收期也足以使社会资本知难而退；其次，铁路建设项目独立性差、关联性强，需要与既有路网联网运营才能取得经济收益，再加上铁路运输统一调度和企业自主经营的关系也很复杂，为铁路建设融资增加了更多的难度；再者，铁路局目前仍带有政企不分的色彩，不是完全独立的运输企业，更没有建立现代企业制度，其难以担负企业投资主体的重任。
    据记者了解，中国铁路运输的紧张状况是世界上最严重的。我国用占全世界6％的铁路完成了将近全世界铁路运输总量的四分之一，运输负荷为世界之最。铁路运力紧张成为国民经济发展的瓶颈。
    而《中长期铁路网规划》提出的发展目标是，到2020年，我国铁路营业里程将达到10万公里，主要繁忙干线将实现客货分线，运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。而要实现这个目标，需要2万亿元投资，也即从现在起到2020年，每年至少需要投入1000亿元。很明显，铁路现有的投融资渠道难以提供如此规模的资金保证。
    鉴于我国铁路运力严重不足以及铁路投融资体制弊端丛生的现状，扩大铁路投融资、推进投融资体制改革已是箭在弦上。
政企分开
    其实，关于铁路投融资体制的改革，国家有关部门很早就认识到了问题的严重性，并于20世纪90年代就已经开始发力了。
    但是，“冰冻三尺，非一日之寒”。建国后，国家铁路一直由中央负责投资、建设和管理，由于资金来源单一，铁路建设进展缓慢。上世纪90年代初，国家开始改革投融资体制，推出了铁道部和地方政府合资建铁路模式。至此，单一投资建铁路的形式终结。目前修建的国家铁路，均以合资铁路形式存在，具体由铁道部与地方政府作为出资人成立合资公司，负责线路的资产管理，线路经营则由地方铁路局负责。截至2009年底，全国合资铁路公司累计145家，投资规模3万亿元。据知情人士介绍，三分之一合资铁路盈利，三分之一勉强维持，三分之一处于亏损状态。
    2005年7月，铁道部首次宣布全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，允许、鼓励非公有制经济参与，为铁路投融资体制改革打开了政策缺口。
    在投融资改革上，铁道部还采取扩大铁路建设债券发行规模、扩大利用外资规模、推进铁路企业股改上市等，目前已有大秦铁路、广深铁路、铁龙物流等多家铁路运输上市公司。
    而据有关媒体报道，主营业务依赖铁路的上市公司辉煌科技于今年8月15日半年报中表示，铁道部已经下发文件，称未来铁路建设中，铁道部不再牵头融资，要求由各个铁路局、客专公司和指挥部自行融资。铁道部出资权下放将分为纵横两方面，纵向由铁道部独资改为直属各铁路局牵头融资，横向则由省级政府牵头建设地方城际铁路。
    对此,业内人士褒贬不一。有关专家即表示，通过地方政府进行融资和经营，不失为使铁道部摆脱债务风险的明智之举。也有专家称，因为地方灵活性较大，可以通过吸纳民间资本建设铁路，同时盘活铁路系统的土地资源，进行“以地养路”。
    但也有业内人士对于铁路的投融资改革表示了担忧。因为地方主导建设，将会在联网调度、收益清算及分配问题的操作上比较艰难，而完全脱离铁道部的支持也是不行的。姜旭也认为，铁路的建设融资，不是铁道部完全放权铁路局和地方政府这么简单的事情。由于地方政府、铁路局的能力和视角是有限的，不能站在全局的角度来考虑问题，缺乏整体规划，容易导致大面积的重复投资和重复建设。
    在姜旭看来，铁道部相关部门的做法并没有触及问题的根本，关键因素是铁路政企不分的管理体制。“对于铁路的整体改革，实际上目前铁道部和国家发改委手中已有好几套方案，但最终采用哪套或是综合采用，还要国家最终确定。国家发改委设计的铁路投融资体制改革方案，从根本上是为各路资金进入铁路提供制度安排。不过，构想中的铁路投融资体制改革方案有一个重要的前提，那就是铁道部必须进行政企分开的改革。而政企分开也正是铁路投融资体制改革的难点所在。”姜旭强调。
    在如何推进铁路的投融资体制改革这个问题上，姜旭向记者表达了自己的看法。
    首先是放松对铁路准入和运价的管制，建立符合市场规律的铁路运价监管机制；其次，拓宽铁路融资渠道，引入社会资本。社会资本的引进有利于竞争、提高经营效率和服务质量等，可利用合资方式、发行股票、发行债券、建立铁路产业基金、采用项目融资BOT、TOT、ABS等多元化融资方式引入国内外社会资本，加快铁路建设的进程。广深铁路公司是这方面的成功典型。该公司改制成为股份有限公司后，在香港和纽约两地同时发行股票并上市交易，募集资金折合人民币42亿元。并且上市以来一直保持较好的经营业绩。
    另外，就是实施分类建设、分类经营。关于分类建设的思路，其实早在起草铁路“十一五”规划时就已浮现。当时来自国务院发展研究中心、铁道部经济规划研究院、国家发改委宏观经济研究院的研究人员提出，在分类建设制度下，对商业性项目和公益性项目区别对待。
    对此，姜旭做了详细的介绍。公益性项目是国家政治、国防及国土开发需要而建设的铁路，运量少，成本高，运营后会出现亏损。修建这类铁路，是国家从整体利益出发作出的决策，有着明显的外部正效应，其不以实现企业盈利为目的，如青藏铁路等。公益性项目应由政府公共财政负担以及政策性贷款。另一类是经营性项目，是国家路网干线铁路、为企业服务的专用铁路以及为区域经济发展服务的铁路。对于这类项目，应主要采用市场化投融资与建设运营，投资主体应该多元化。
    “当然，政府还应该加大政策扶持力度，从税收、用地、贷款等多方面给予支持，提高社会资本参与铁路建设的积极性。”姜旭表示。