“贷款修路、收费还贷”政策利弊

□吴琪
    回看 “贷款修路、收费还贷”政策的初始，时间点基本在20世纪80年代初至1994年，正是我国地方融资平台开始形成的第一个阶段。地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河。1988年交通部下发了 《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开。
    但是在实际操作中，国内这类经营性公路并不是通过吸引私人投资的直接融资方式产生，相反更多的却是利用银行贷款。在此过程中，由于政府投资的非偿还性转化成了有偿性，国有公路公司得以延长收费期限。收费公路政策的扭曲不仅违背了公路资金的专款专用原则，还导致管理体制的扭曲，最终损害公共产品的服务性。
    目前法律法规明确规定地方政府不能举债，实际上，地方政府通过组建各类地方融资平台筹集所需资金。我国最早的地方债始于1979年，融资平台的成立克服了3个政府不能从银行借款的限制：第一，银行的借款人只能是独立法人 （20世纪80年代末设立的规定）；第二，一个政府投资项目的启动资金要占到投资总成本的30%；第三，大额贷款的担保人不能是政府。地方融资平台完全能克服这3个限制，因为：一、地方融资平台是独立的法人，可以向银行贷款；二、地方政府可以用财政收入和土地给融资平台注资，作为其自筹资本金；三、融资平台可以利用这些土地和资金 （未来的财政收入流）做抵押向银行贷款。而且，融资平台之间还可以互相抵押、互相借贷。