“地主港”模式在嘉兴港的实践

嘉兴港建港二十多年来，借鉴国际“地主港”的发展经验，结合自身实际，通过创新实施地主型港口模式，推动了港口的基础设施建设，走出了港口发展新思路，取得了显著的经济效益和社会效益。 

    嘉兴港实施“地主港”模式的实践 

    第一个阶段：地主型港口探索阶段（1986年—1991年）。从1986年乍浦港区一期开工起，嘉兴港开始探索实施“地主港”模式。经过近5年的建设，围海造陆597亩，建成外海泊位2个、内河泊位12个。这一时期，港口建设资金主要来自国家拨款，码头建成后即成立国有港埠公司经营，同时利用围涂土地引进了大庆油库、英荷壳牌等企业，为码头带来了沥青、原油、石油制品等货源，同时获取出让土地的收益用于港口再开发，具有“地主港”模式的萌芽。 

    第二个阶段：地主型港口实施阶段（1992年—2002年）。“九五”期间，乍浦港务局挂牌成立，开始筹建乍浦港区二期，到2002年完成1800亩围涂用地、建成外海泊位2个，于2003年转让给外来企业经营。此时，我国港口投资领域开始放宽，外来资本进入嘉兴港。2000年，外来企业受让获得乍浦港区一期泊位经营权。这一时期，嘉兴港发展思路基本符合“地主港”模式，政府性出资围垦土地、建设码头，然后将码头、库场等转给外来企业，获得收益继续用于港口开发建设。 

    第三个阶段：地主型港口创新阶段（2003年至今）。这一时期，我国港口管理体制改革完成和《港口法》颁布实施。为落实“一港一政”，嘉兴市港务局在2004年成立，但未能组建政府主导的港口集团公司。在国际通行的“地主港”模式下，由政府或政府主导的港口集团公司统一开发建设港内码头、土地等基础设施。在港口管理体制改革后，嘉兴港缺少统一的港口开发建设主体和稳定的政府性投入，国际通行的“地主港”模式显然已不适合嘉兴港实际。从建设乍浦港区三期开始，嘉兴港将“地主港”模式建港思维与多元化建港思路有机结合起来，走出了一条自主性的“地主港”发展道路。 

    自2003年起，嘉兴港开展大规模地围垦滩涂。到2008年底，先后完成乍浦港区三期围堤工程、独山港区治江围涂工程、海盐港区东段围堤工程一期，实现围涂22157亩，再借助围涂土地开展招商引资，截至2008年，累计引进外资、民资等项目8个，带动港口建设投资累计完成35亿元，建成生产性泊位19个（其中万吨级以上泊位13个），新增货物年吞吐能力1481万吨、旅客年吞吐能力5万人、集装箱年吞吐能力10万标箱。 

    嘉兴港“地主港”模式与国际通行“地主港”模式的比较 

    土地资源占有不同。国际通行的“地主港”模式，譬如纽约—新泽西港、安特卫普港，港内土地直接由港口管理部门代表国家行使土地所有权；在嘉兴港，港口管理部门仅对港内陆域、水域实施统一的港政管理。港内陆域所有权由地方政府代表国家来行使，具体由地方政府的国土资源管理部门管理。 

    港口开发建设主体不同。国际通行的“地主港”模式，港口码头、库场、土地、岸线等基础设施一般是由政府或政府主导的港口集团公司开发建设，开发主体多由政府主导且是单一的；嘉兴港采取“一体两翼”开发机制和分主体开发模式，港内土地、码头、库场、岸线等由国资、民资、外资等多种形式资本自主开发建设。 

    港口建设经营模式不同。国际通行的“地主港”模式，政府或政府主导的港口集团公司负责港口码头、库场、土地、岸线等基础设施的统一规划建设，一般不直接经营港口业务，港口业务多由外来用户租赁码头、库场经营或租赁土地、岸线后自行建造码头、库场经营；嘉兴港的建设、经营呈多元化。地方政府主导或参与的公司实施围涂工程形成临港用地，再依托围垦土地引进国资、民资、外资等项目，由外来用户建造码头、库场等设施，自主展开经营。 

    港口投融资模式运行程序不同。国际通行的“地主港”模式融资运行程序为：成立政府主导的港口公司，按照规划进行招投标、融资来建设港口基础设施。然后将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给外来港口用户，收取岸线或土地出租费用或者按照规划建设光板码头、库场，再出租给外来港口用户，收取码头或库场租用费。所收的费用用于偿还港口基础设施建设贷款、融资债务或辟为港口基础设施建设专项资金。 

    嘉兴港“地主港”模式融资运行程序为：由政府主导或参与的企业作为项目业主自主筹资实施围涂工程，并取得围涂土地使用权。然后利用围涂土地开展招商引资，将符合落户条件的土地转让给外来码头经营企业或临港项目公司，由港口用户自行建造码头、堆场、储罐等开展经营，以获取的土地收益用于偿还贷款或继续用于港口开发建设，走滚动开发道路。 

    实施“地主港”模式对嘉兴港的发展和促进作用 

    缓解了港口建设中资金、土地等要素制约。“地主港”模式在嘉兴港的实施，一方面通过围垦造陆，为外海码头带来了陆域配套用地和满足了临港项目的引进、落户的用地需要；另一方，通过转让围涂土地使用权，获取土地收益用于港口滚动发展，弥补了单纯依靠国资或政府性投资所面临的投融资渠道的不畅。 

    壮大了港口规模和吞吐能级。通过围涂土地引进港口项目，带动了多元化资本进入港口领域，拓宽了港口建设的投融资渠道和平台，有力地推动嘉兴港深水岸线资源的开发利用，特别是2003年以来形成了每年均有万吨级码头建成投产的良好态势，港口规模不断壮大，服务腹地经济社会能力持续增强。 

    推动了临港经济集聚发展。在“地主港”模式实施比较成熟乍浦港区三期，原有滩涂现已成为4455亩临港项目用地，区内落户有东恒石化、三江化工、协成硅业等6个项目，在不足4公里岸线布置有富春码头、嘉港通用码头、新世纪石化码头等6个万吨级泊位，形成规模化散杂货作业区和石化作业区，满足了后方化工园区内众多化工企业的原料和成品的仓储及运输，推动临港化工经济集聚发展。2008年，嘉兴港区化工企业实现产值62亿元，液体化工物流显示出巨大的发展潜力。 

    实施“地主港”模式面临的困难 

    港口统一规划管理受影响。在分主体开发机制下，各方在利用围涂土地实施项目引进上，对港口功能、岸线使用及港口布局的发展思路各异，存在着重引进项目轻港口功能布局，重生产性投入轻基础配套投入，重港口建设轻港口经营现象，给港口统筹规划、长远发展带来不利影响，同时也加大了港口基础设施配套及港口规划管理的难度。 

    港口公共服务性被削弱。外来资本进入港口领域，更青睐岸线、码头等经营性设施的开发建设，而对于具有很强公共服务性的非经营性港口基础设施如航道、电子口岸以及港口支持系统等，因其投资大、收益低或无收益而无人问津，融资困难仍得不到有效缓解。另外，民营资本投资建造码头，通常会优先满足自用，有时很难确保码头的公用性。 

    港口建设经营市场稳定受干扰。非专业的港口企业投资码头，更注重资本运作和利润获取，而当前无相关制度约束，港口管理部门也无法对其经营行为进行控制。如乍浦港区一二期码头经营企业就出现过多次股权转让、业主变更，在一定程度上妨害了深水泊位效益的发挥和正常的港口经营秩序。另外，外来企业自主投资港口项目，易受资本运作、股东变化等因素影响，项目建设进程易受耽搁，造成岸线、土地等宝贵资源的闲置，亦不利于港口建设市场稳定。 

    有形成自然垄断之虞。在多元化建港模式下，港口经营领域的市场化程度很高，港口经营企业之间的竞争激烈且实力相当，港口经营资本流动加快而风险相对较低，在此情形下，很容易出现资本兼引起港口经营市场的自然垄断。如宁波港集团在2008年7月股权收购嘉兴港乍浦港区一二期，取得了6个生产性泊位控股经营权，强势外来资本介入很容易在港口领域形成自然垄断，不利于形成公平竞争、和谐有序的港口经营市场环境。 

    完善“地主港”模式的相关对策建议 

    出台规范地主港模式应用的政策法规。“地主港”模式在港口领域的运用，其意在项目的建设与经营中引进一定的市场原则，本质仍然是有效发挥港口资源的社会效益。实践中，在“地主港”模式的实施过程中，不可避免地存在着国家、社会需要与外来投资者、经营者利益的相对独立性，有时可能出现投资者、经营者的逐利性与港口的公共服务性之间相左的情形。建议国家或省市政府出台相应的政策法规，进一步规范港口投资人的投资行为、资本运作等，从法律上约束外来资本的单纯逐利动机所产生的损害或改变港口基础设施的公共服务属性的现象，实现国家、社会、投资者的共同利益与责任在法制基础上的一致性，以保障港口的健康协调发展。 

    完善港口规划管理。“地主港”模式下的港口呈现融资市场化、经营多元化特点。政府或港口管理部门要发挥规划、监督和协调职能，引导外来港口用户在符合港口功能和布局规划的前提下，集约节约利用土地、岸线等资源；同时要及时做好行业信息的收集、统计等工作并进行适当的市场调控，约束港口企业合法、正当经营，推动港口企业承担起服务社会、节能减排等责任。要注重引进专业的大型港口经营企业或船公司入驻港口，推动港口经营管理与国际接轨或寻求具有大吞吐量、大带动力、高附加值的能源、石化、集装箱、物流等现代产业项目。  
加强政府的财政扶持力度。港口基础设施兼具经济效益和社会效益的两面，港口基础设施的经营并不能完全市场化，这在一定程度上会限制港口行业资本的流动，从而妨碍外来资本进入港口行业。这要求在“地主港”模式实施过程中，国家、省市地方政府应出台相应的诸如税收费收优惠、财政补贴等鼓励政策和部分政府投资的配合等扶持措施，吸引广大投资者放心大胆地进行港口项目建设和运营。对于盈利小或无盈利但又急需的非经营性港口基础设施，政府可通过参股或放弃一部分经济利益等手段，引导外来资本进入非经营性的港口基础设施建设领域，兼顾生产性投入与公共配套投入，为实现“地主港”模式实施的预期目标提供保障。 

    进一步健全港口管理建设体制。《港口法》从法律上确立了“一城一港一政”的港口管理体制，适应了市场经济条件下港口和地方经济的发展。但实践中，港口的开发管理仍面临着跨行政区域所带来的体制障碍。为从整体上统筹港口的规划管理和开发建设，有效实施“地主港”模式，应明确港口管理部门对港口规划内的陆域、水域的行政管理权，依法执行国家港口政策。同时，倡导组建政府主导的港口集团公司统筹建设港口基础设施，调节港口建设经营市场，提高港口公共保障能力。但应确立政府主导的港口集团公司独立的民事主体身份，既保证政府或港口管理部门对港口的宏观调控，又保证港口企业自主经营、自负盈亏，保障港口市场活力和竞争力。 

    明确港内土地作为港口建设用地的专属性。现实中，港口建设用地多受到农保地、用地指标等限制，不适应“地主港”模式的实施。建议省市政府将港口规划内的陆域土地（含围涂土地）确立为港口建设专项用地，一方面最大化发挥土地效益，推动实施“地主港”模式；另一方面防止港口正外部性所带来的港口周边土地增值收益的外溢，确保土地外部效益继续转化为港口建设资金。 

    妥善选择与外来资本合作模式。国有港口企业与外方合资时，将港口土地使用权充作中方企业的资产或者以土地使用权评估作价为中方企业增资的现象在全国普遍存在，特别是在单一外方投资比例占大股的情况下，存在政府对深水岸线、陆域土地等战略资源控制力被削弱的危险，妨碍港口规划顺利实施，甚至会出现土地等国有资产流失情形，以致影响地方经济发展及国家经济安全。在“地主港”模式实施过程中，地方政府或国有港口企业以港口土地、海域资源等为出资与外来资本进行资产合作时，应尽可能将合资企业置于政府主导或国用控股下，确保土地、岸线等国有控制力，保障作为战略性基础产业的港口的公共服务属性。