地方政府总负债5万亿 主要靠土地收入支撑引担忧

  
一年经济刺激计划之后，地方融资平台在全国已成燎原之势，“造壳”举债，规模空前。繁荣之下，风险暗涌的现实，已令决策层不安。 
“最大的问题是不知道地方债务规模究竟有多大，缺乏渠道提供实时的统计，恐怕规模还在不断膨胀中。”一位金融界高层人士表示。
2010年伊始，决策层已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事议程。正征求各界意见的国务院《政府工作报告》称，将“更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。
从2009年下半年开始，央行、发改委、银监会、审计署、国务院发展研究中心等部委多线深入，摸底地方政府“造壳”借贷和发债的风险，促使各省着手调查各级融资平台的规模、来源和用途。
接近决策层的多位人士透露，一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范，正交由相关部委征求意见。该规范立足承认现实、平稳过渡，对当期项目分类为公益类项目和经营性项目，公益性项目资金来源由财政资金置换。
“关键是怎么认定公益性项目。”上述接近决策层的人士认为。
尽管融资平台风险偏高已成共识，但如何调整应对，各界却有不同看法。“如果不允许城投为公益性项目融资，是一种体制倒退。”一位相关部委官员即直言，中国处于城市化高速成长期，许多基础设施项目将依赖地方投资，采取由城投公司融资建设运营的模式，比政府投资、政府建、政府管，更有效率。
在上述官员看来，仅仅限制城投企业融资仅是治标之策，关键是要将相应的债务规模纳入政府债务管理范畴，弥补过去的监管空缺。
尽管决策当局就如何规范地方融资平台尚未形成最后的共识，2009年地方政府的融资狂欢在2010年将很难持续。
种种迹象显示，2009年地方融资平台的最终风险集中于银行系统。来自央行和银监会的调研数据显示，截至2009年9月底，地方融资平台的债务规模5万多亿元，90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。
“一旦多个项目出现资金困难，轻则项目烂尾，重则容易引发信贷风险、财政风险的传染扩散。”一位监管当局人士直言。对此，财政部办法称“在建项目资金来源维持现状，新开工项目一律按照此新规执行”。
目前，中央财经部委已严控新建项目的审批。银行信贷方面，在1月前两周信贷创下1.1万亿元天量后，央行1月18日开会划定硬线，新老项目占比国有商业银行为二八开，股份制银行三七开。
1月26日，银监会通知各大银行，除重点项目的续建工程、“三农”、中小企业贷款，新开工项目的信贷暂停。
瞬间的膨胀
地方融资平台有多少家，负债规模有多大，中央各财经部委殷殷关切却心中没底
“2009年一季度，银监会就着手要求对地方融资平台进行摸底调研。”一位监管当局人士如是说。此后，央行、发改委、财政部等多部委陆续通过各自垂直管理条线，调研地方融资平台，希望勾勒清晰图景。
2009年7月，相关汇总数据和调研报告摆到了各家财经部委负责人的办公桌上。初步统计显示，截至当年5月末，当时全国有3800多家政府融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。这些政府融资平台负债总额，由2008年初的1.7万亿元，不到一年半的时间，上涨到5.26万亿元。而其中85%来源于银行贷款。
这还不是事实的全貌。由于数据采纳和整理存在滞后性，截至2009年6月末的统计结果呈现之时，更令人大吃一惊。
来自银监会的统计数据显示，到这年的6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。
此时，银行对地方政府融资平台授信总额已经高达8.8万亿元，贷款余额已超过5.56万亿元，与中央政府国债余额相当。全国有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，更有甚者高出2倍以上。
“谁能说清楚呢？”一位央行系统的调研人士有些无奈，“都是我们下去调研，各地才开始统计数字。”
一位地方政府人士表示，目前对融资平台尚无明晰的界定，有的特指各级国资委下属的平台，有的统计包括主做政府项目的公司，此外各地尤其是县区级还在不断筹建融资平台，所以统计出来的数量相差很大。譬如北京市，小口径融资平台数目约为三四十家，而大口径统计的数目有一百多家。
地方政府肩负保增长重任，但巧妇亦难为无米之炊。当前分税制下，地方财政资金不足，支出和收入严重不匹配，财政收入尚且大量依赖中央转移支付，地方政府发债又此路不通，形格势禁之下，通过地方融资平台向银行借贷进而投向各种名目建设，渐成终南捷径。
所谓融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
2008年底，中央政府实施经济刺激计划后，上项目、批项目、融资，就成了一部快速运转的传送带。2009年初，央行和银监会联合下发的“保增长”文件中，明确表示银行可向各类平台公司提供信贷，支持经济增长。
“很多平台公司，也就是在半年之前草草建立，有的可能只是走了一个行政审批手续。你说能有多少资产，经营能力如何呢？”一位地方商业银行人士说，关键是政府背景。
融资平台雏形始于1998年的财政刺激计划，当时为解决地方政府土地储备中心的资金问题而设立，将不能贷款的事业单位转成了公司制。
此后伴随城镇化进程，国家开发银行开创了以其长期大额贷款，支持城市基础设施的投融资模式，即用土地收益、其他收益及财政资金作为偿贷保证，形成一个投融资体系。在国家开发银行提供软贷款充当地方融资平台资本金的推动下，重庆仿照上海并更加以发挥的国有投资模式最为知名。
从2002年底起，重庆市政府通过国债、规费、土地、存量资产注入及税收返还等方式，在短短一年内，组建了重庆地产集团、水务集团等八大国有投资公司，在随后的几年里，这八大集团在重庆经济中长袖善舞、迅速改变重庆的城市面貌。2009年重庆成为中国高负债保增长的排头兵，前十个月重庆GDP同比增长13.7%，前九个月的贷款余额8583亿元，同比增长49.5%，增速连续九个月居全国第一。
再以天津为例，根据官方的统计数据，截至2009年7月底，共有市区两级各类投融资平台141家，银行贷款余额约3100亿元。而天津滨海新区当年获得的授信额度高达1.5万亿元，全年实际贷款约3500亿元，占到天津的六成。
在地方融资平台建设大跃进的2009年，各地政府八仙过海。比如河北省政府下发文件，要求各地迅速建立起各类各级地方融资平台；四川省倡导向东部发达省份学习，请来券商投行人士，辅导各地市政府如何短期内搭建起融资平台。
在日常的行政管理中，地方融资平台往往归口不同政府部门。交通投资平台隶属于交通部门；市政基建平台归属于国资管理部门；土地储备类的平台公司又可能是国土部门管理。
“照理应是‘谁的孩子谁抱走’，但吃饭时有人，埋单时却个个溜之大吉。”一位审计署地方特派办人士说。
“可怕的是，中央并不清楚地方融资平台到底有多少，风险有多大，是否构成系统性风险。”一位金融界高层人士表示，目前对地方融资平台的统计口径很不一样，实际处于失控状态。
不过也有声音认为，融资平台的出现，有着一定的客观合理性。在地方财权、事权不对等又无从发债的情势下，一些发达地区通过融资平台开动基础设施，大大改善了商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。
“当我们分析地方投融资平台所带来的融资风险时，必须动态地看待其投融资行为所产生的各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。”发改委财金司司长徐林就曾撰文强调，要正视融资平台，不宜矫枉过正，“使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。”
城投债之年
2009年，地方融资平台大举涌进债市
2009年上半年，各省市发改委发现，以往进不了市场门的城投债，接连获批。
一些券商和评级公司，迅速看到了城投债的市场机会。他们夹着公文包，带着合同，从一个城市飞到另一个城市。彼时股市低迷缺乏新股承销机会，新兴的城投债市场无疑不能错过。
“地方政府分管副市长、财政局长，如果可以，再加上一个土地管理局的局长，就够了。”一位券商投行部人士说，一桌饭可能就会敲定一项发债计划，“只要他们提供迅速的行政审批，所有的事情我们都可以做好。”
国家发改委财金司统计显示，截至2009年6月1日，企业债发行88只，融资1447.25亿元；其中典型的城投债有46只（剔除了省投资公司），融资605.1亿元，分别占只数、已发行总规模的52.25％、41.81％。而2008年全年，仅发行了19只城投债，募集资金331亿元。
不过，城投债发行的春天并不长。2009年的5月6日，第一家城投债丑闻被媒体踢爆。债市一级托管人中央国债登记结算有限公司表示，暂停湖南岳阳市城市建设投资有限公司（下称岳成建）发行的“09岳城建债”（代码098071）估值。原因是投资者质疑岳城建资产结构的真实性和稳定性，称其可能并未实质持有或控制发债文件中公布的两家重要子公司，由此对岳城建收入来源等财务数据产生质疑。
5月7日，岳城建迅速做出反应，回应投资者，此事最终不了了之。但一石激起千层浪，引发外界对城投债的诸多质疑。
一位银行间债市交易员直言，融资平台的资产都是国资，走的是政府内部审批程序，“包括岳城建在内的很多城投债都经不起细查。”
此后，城投债发行境况开始转而向下。
2009年下半年开始，市场广为流传的消息称，发改委将只允许一个城市只能有一个平台发债，每次发行不能超过20亿元，大部分都在5亿到10多亿元之间，每年只能发行一次；主体信用评级不低于AA-等。
“这将大大收紧城投债发行，而且城投债还本付息都可能要纳入政府预算。”一位负责城投债承销发行的券商告诉本刊记者。
城投债发行量随之应声而降，下半年累计发债融资370亿元，只是上半年的六成多。不过，2009年下半年城投平台发行了中票600亿元，短券约300亿元。2009年全年，地方融资平台在债市融资规模还是高于当年财政部代发的2000亿元地方政府债券。
虽然市场预想中的严厉收紧城投债的靴子始终没有落下，但城投债市场已趋疲软，稍有动静便风声鹤唳。
2009年10月，国家发改委财金司司长徐林在公开场合转述央行的统计数据，指出地方政府负债超５万亿元。这随即引起市场恐慌，抬高了城投债发行利率。当月发行的十年期咸阳城投债发行利率即达7.56%，远高于同期5.7%的贷款利率。而在此前发行的城投债票面利率普遍较低，最高发行利率为5%，绝大多数都在4%至5%之间。
随后安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司（下称安庆城投）付息延迟事件，也导致城投债市场虚惊一场。
2009年11月30日是安庆城投8亿元公司债“07宜城投债”第二次付息首日。当晚，债券托管结算机构中央国债登记结算有限责任公司公告称未收到利息款资金。与此同时，安庆城投刚刚发行完一笔12亿元的7年期“09宜城投债”。付息延迟，使市场担忧安庆城投是否出现流动性问题，意在借新换旧。
据安庆城投的贷款行人士表示，安庆城投账户上资金充裕，近一两年都没有资金短缺问题，付息延迟只是意外。
更多的人将安庆城投付息延迟风波看成是未来城投债风险到来的预演。有债市交易人士表示，现在很多机构投资者都意识到城投债的风险较大，现在买新城投债的多为城商行、农信社、基金公司等机构，“要的就是高票息。”
2010年1月27日，安徽巢湖城投公司发债12亿元，此后北京朝阳区、顺义区等国有资产经营中心亦发行25亿元债券。城投债发行虽未停止，但和2009年比，发行的速度和数量都明显减少。“目前排队等待审批的城投债有近200只，已经超过了2009年全年的发行数。”一位券商投行人士透露。
城投债的起伏，从另一个侧面也显示了市场的有效性。毕竟较之银行信贷，债券发行要远为市场化，信息也相对透明。事实上，目前债市融资仅占地方融资平台债务规模的3%，相形之下，银行信贷更有理由让人担忧。
信贷输血
“很多地方政府在还没有搞清楚地方融资平台概念时，就已经想着把手伸进银行的口袋”
一份银监会的调查显示，2009年以来，融资平台贷款约占同期各项贷款余额的14%；部分银行分支机构投向政府融资平台的贷款占其各项贷款的比重高达40%，而审批通过的授信额度更大，有的甚至已超过当前各项贷款的总和。
融资平台中能有现金流还款来源的，一般少之又少。于是乎，土地注资、股权划拨等成为政府“造壳”的惯用手段。但问题是，资本金从何而来？
“最后还是找银行。”一位监管当局人士直言，银行贷款不能直接用作资本金，但是地方政府手中无钱，“等米下锅”， “很多地方政府在还没有搞清楚地方融资平台概念时，就已经想着把手伸进银行的口袋。”
2008年底，为配合经济刺激政策，各大部委都竞相出台政策降低项目资本金的要求。银监会规定，商业银行可向经发改委立项、政府批准的合规项目提供资本金搭桥贷款；央行允许少数省市可以发行中期票据来补充项目资本金；发改委当时也准备将开展项目收益债券试点，同时还在修改资本金贷款相关办法。这些举措为银行全面走向与地方政府合作，打开了最后一道大门。甚至为了发放贷款，银行争相发放理财产品给信托贷款，为政府项目填充资本金。
商业银行何以如此不“审慎”？理由只有一个：政府不会破产。
在经济下行期，投资充满风险，政府背书则等于增信。“不能说商业银行把贷款给大国企、地方融资平台，不是理性行为。”一位商业银行高层人士表示。更有前例可寻的是，2002年时还是政策性银行身份的国家开发银行为支持地方建设，首创“软贷款”可做资本金的机制，开创了城市基础设施建设融资模式。随后而来连续几年的经济高速增长，使得开行当时的投资既无风险，还获得高收益，并凭此获得了和地方政府交换信息乃至获得当地大项目的优先权。
风水轮流转。引人关注的是，此轮地方融资热，商业银行取代国家开发银行，成为主角。
“2009年考虑到融资平台的负债率过高的风险，开行主动退出了一些城建类贷款。”开行信贷部有关人士称。“开行的市场份额的确在下降。”一位监管人士表示。譬如天津城投下属的天津公路发展公司的相关项目，就是工行68亿元贷款置换了开行40亿元贷款。
来自国开行2009年中的调研数据显示，国开行累计给1900多家融资平台提供了贷款支持，在开行的内部评级中，省级和地市级平台贷款最多，五成以上融资平台都靠财政支持还款。
据银监会人士介绍，数量最多、风险最大的应属县级融资平台，截至2009年6月，县级融资平台贷款1.44万亿元，占融资平台贷款总额的四分之一。据开行2008年测算，当时区县级的负债率已达200%－250%。
据开行某直辖市分行人士透露，该行2008年曾对该市区县平台逐一做调研报告，包括制度建设、贷款发放、评审风控各环节，一旦超过预警指标就不发放贷款。但到了2009年，商业银行蜂拥而入，没有严格的评价方法，不做尽职调查，就向其区县融资平台放贷。
“比如，我们给一个中等区县放贷3亿-5亿元，其他商业银行能授信20亿元，贷款上的也很多。而且商业银行的资金没有严格按照资金用途监管，倒比开行更有竞争优势。”一位开行人士表示。
“开行的资金是借长贷长，而商业银行是短借长贷。”中国社会科学院副院长李扬认为。
一位大型商业银行人士表示，为了争抢客户扩大贷款规模，银行一是竞相降低利率，贷款利率最多可下浮16%、20%，这比城投债的公开发行利率还要低，甚至还设置上封顶下浮动的贷款利率来锁定企业融资成本；二是抢时间，如中行开辟绿色通道，对一些政府承诺函没有到、没有抵押品、房地产证不全的贷款，跳过风险部门，先放贷再补办。
不过，与政府打交道，银行并不占上风。
风险之一是地方政府常规性债务挤占建设性资金。据某省审计局调查，当地融资平台90%的负债来自银行，其中70%以上是来自抵押土地的贷款，偿债资金主要来自土地出让金、房地产开发收入和财政收入。地方融资平台所筹集的资金近60%用于基建支出，而20%以上融资资金用于“财政发工资”。
“这种地方平台金融风险的财政化，会进一步导致地方政府挪用信贷资金的风险。”当地金融界资深人士称。再如该市公共交通总公司2009年年初向当地城商行分行申请2000万元贷款，约定用途为购车。贷款资金到账后，借款人向其母公司某市城建国有资产控股(集团)有限责任公司转账近千万元。
一些地方的融资平台还利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金。如江苏某市的一个园林环境整治建设项目，计划总投资约8亿元，其中近3亿元应自筹。但该公司2009年上半年在向当地城商行分行申请到5亿元项目贷款的同时，又以同一项目向当地另一股份制银行分支机构申请到2亿元流动资金贷款，项目资本金有名无实。
鉴于此，银监会已经发布监管要求，强调银行不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议，对出资不实、治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范的措施。
2009年年中，一份由中国人民银行和银监会联合下发各个省、直辖市、自治区的办公厅。在这份文件中，央行和银监会针对每个省市给出了各类地方政府融资平台贷款的余额和增长，并希望地方政府关注其中风险，确保金融机构稳健运行。
“文件措词恳切，不乏焦虑。”一位央行大区行人士告诉本刊记者，银监会还要求效果反馈的回函，“我们省的银监局就催了好几次。”
财政几多愁
信贷财政化，而财政却又被融资平台绑架，难堪重负
来自央行金融市场处的最新估计，2009年末地方政府的显性和隐性债务余额高达7万亿元。
然而，根据2009年初的中央财政预算报告，地方财政收入只有5.9万亿元，其中包括中央对地方的转移支付收入2.89万亿元，而地方财政支出在6.13万亿元，赤字部分由中央代发2000亿元国债来弥补。
地方政府的还款能力第一要靠项目本身创造的现金流，第二依赖土地转让的收入，第三指望经济持续高速增长，最终能够消化债务压力。而这三条，无不充满不确定性。
“地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。”一位大型商业银行人士表示。
央行金融市场处分析认为，从2012年开始地方政府的偿债率将超过15%。一旦房地产市场发生逆转，地方债务危机就将到来。
因此高杠杆、低收益的政府融资平台，未来只有两种选择：债务滚雪球借新还旧，以及依赖地方财政输血。
问题在于，财政收入何以出现跳跃性增长？
一般而言，国际上地方政府债务率的警戒线，即年末政府债务余额与当年可支配财政收入之比，为100%。但当前，据审计署对地方政府负债的抽查显示，部分地方政府债务总额已经是当年一般预算收入的2到5倍，同时整体债务规模增速快于地方财力增速。即便是财政实力较好的江苏省，去年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。
譬如重庆北碚区2008年债务余额45.21亿元，是财政可支配财力的4.5倍。北碚区政府的八大融资平台债务约36亿元，举债资金大量用于基础设施建设。其中重庆缙云资产经营公司2008年末债务余额15.87亿元，其中2008年新增债务用于城市公益性建设项目资金7.77亿元，这些项目本身并不产生直接的财政收入，一旦无力偿还，最后的清偿责任仍将由政府承担。而北碚区财政2008年年末净结余为零，说明无多余资金承担未能预期的风险。
再譬如吉林省，2008年全省地方级财政收入422.8亿元，而2008年1月到2009年5月，该省平台贷款719.5亿元，是上述财政收入的1.7倍。
而财政收入还是一个虚数。 “一般预算收入才可以当饭吃。一般的省靠中央转移支付才能糊住口，哪里有钱还贷款本息？”一位监管当局人士如是说。
“一些地方融资平台利用对政府形成的应收账款作为信用支持融资是合法的。”发改委一位官员认为。不过，在这类清晰的信用支持之外，还存在着地方政府的“承诺函”。这在2009年大量的银信合作产品中颇为流行。即由商业银行和信托公司合作发售理财产品，作为基础设施项目的资本金投入。
“如果没有承诺函，我们是不会做的。”工行一位人士表示。
这也意味着，各省的财政负担最终会转化为中央财政的压力。此时财政部的态度就殊为关键。
2009年11月，财政部下发通知，针对当前一些基层政府依托政府融资平台公司，由财政担保，向行政事业单位职工等社会公众集资用于开发区、工业园等基础设施建设，明文禁止。
这份通知迅速被市场认定是财政部要对地方财政违规担保动刀的信号。因此甫一出炉即一度引起城投债市场的恐慌。事实上，中国的担保法明令禁止各级地方财政进行各种形式的担保，财政部的上述动向只是重申法律规定。
“不仅理财产品、今年很多贷款都是以隐性财政担保的方式进入地方融资平台的，现在钱已经全部下去了，前述文件纯属‘亡羊补牢’。”一位大型商业银行的金融市场部人士对此表示。
接近决策层的人士透露，一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范，正交由发改委、银监会等相关部委会签。该规范秉承新老划断原则，未来的公益性项目融资确定由财政资金置换。
“关键是怎么认定公益性项目。”上述接近决策层的人士认为。事实上现在地方融资平台投资的大量项目均属公益性项目或准公益性项目，如高速公路、铁路等。如果认定严格，这将意味着地方融资平台融资模式的终结。事实上，部分公益性项目不易与经营性实业项目区分，比如高速公路。如果认定范围扩大，财政能否承受尚存疑问。
“来了一桌人，做了三桌饭，总是有人亏损的。”针对粗放的信贷投放和项目建设，有关监管部门人士说。而如何进一步厘清中央财政和地方财政的关系，赋予地方政府收入、支出对等的权责，已是迫在眉睫。