交通执法：“政出多门”之殇

□本报记者 隋秀勇
    “对市区的私家车主一次需交清1200元年费；其他城市和郊区的车辆每次出城10元、进城10元……”这是央视 “东方时空”在8月31日曝光的兰州市对本市车辆和过境车辆收过车通行费的情况。
    该收费始于2007年11月，其收费依据是国务院颁布的 《城市道路管理条例》： “市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费。”
    但是在兰州车主们看来，市区没有一座长度超过1公里的桥梁，也没有任何隧道。所谓的路桥费就是对“城市道路”的收费。然而按照国家规定，城市道路是不能收费的。
    事实上，不仅在兰州，不仅是城市道路的收费问题，在物流行业，除国家标准之外，部分地区自行制定标准收费和对违规者罚款的现象也是屡见不鲜，要实现交通运输管理的统一性和权威性依然艰难。
不能承受之重
    “8月25日，我公司所属的三部轿运车 （商品车零公里发送车）在经过河北省公安厅交警总队高速五支队辖区时，被执法人员以车辆涉嫌 ‘擅改’为由扣留。”谈及十几天前发生的这事，河北省某汽车生产企业的韩义军显得很无奈。
    由于历史原因，轿运车在我国以前是没有的，它是在我国加入WTO后与国际接轨的事物。然而硬件接轨了，但是我国的管理软件却相对滞后。负责上牌照的公安机关以 “目录上无登记，无从参照”为由，不能按这种车的实际数据登记挂牌。即使勉强上牌照，则留下了许多不规范的地方。
    “车型与牌照不符的问题，并不是近一年才出现的。由此引发的一系列管理问题，已经严重影响了汽车生产企业的正常经营。”韩义军告诉记者。各地汽车生产商曾联名向发改委发函请求帮助。发改委指定原交通部会同公安部及国家质检总局于2005年4月30日，以原交通部的名义下发了特级明传电报 《关于做好商品车运输管理工作的紧急通知》。
    根据 《紧急通知》规定： “对在2005年4月30日以前进入运输市场的这种车辆不得再以 ‘擅自改装’为由进行处罚。各级道路运输管理机构应当在货源地、装卸地等经营场所，加强对商品车运输专用车辆的源头监督管理。不得在公路上对正常行驶的商品车运输专用车进行外廓尺寸检测和处罚。”而且立法法明确指出，上位法优于下位法，特殊规定优于一般规定。
    “我们的车辆已经获得了河北省大件运输超限许可证，但是 ‘行路难’并没有得到多大改观。”韩义军告诉记者，由于 “超载超限”被罚是家常便饭，最多的一次一辆车被罚过2万元。此外，因同一问题重复罚款现象依然严重，最多的一次他们被罚过十几次。而国家行政许可法规定，一次违法行为不能处罚两次和两次以上。
    更让韩义军气愤的是，对于外省和省内车辆，当地路政执法部门的执法标准也不尽相同。对于省内车辆所谓的 “违法”行为有时会 “网开一面”，对外省车辆则是 “依法办事”。
    显然上述的 《紧急通知》属于“特殊规定”的范畴，但却为何实施不下去呢？一位不愿具名的业界人士向记者透露，目前执法的状况，颇具有讽刺的意味： “总队管不了支队，支队管不了大队，大队才是土地爷。”路政管理部门对物流企业的罚款，大多是按照地方标准作为依据，看似有法可依。
    当记者问及为何不进行申诉时，该人士无奈地表示： “事实上，对此类问题我们也曾据理力争，现在对这类问题我们都麻木了。为了避免超过运输时限而引发客户的诉讼造成更大的损失，我们只能认罚。”
管理体制之困
    根据 《立法法》，下位法不能与上位法矛盾。虽然 《行政许可法》的相关规定，省级部门有权制定一些收费、处罚法规，但是这些地方规章不能与国家相关法律、法规相冲突。 “相关法规条款的模糊，和执法人员在理解上的偏差，在一定程度上影响了我国交通运输管理方面的统一性和权威性。”韩义军指出。
    事实上，早在1994年国务院就曾发布了 “关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知”，此后中央和地方交通运输主管部门多次通过各种方式，治理公路 “三乱”问题。应该说，近年来随着我国交通运输管理法规逐步健全，执法管理得到加强，公路“三乱”现象有所遏制。
    但仍有不少地方还存在许多问题：公路运输超限超载执法检查，除了执行国家的统一标准外，部分地区还存在自行制定的检查与处罚标准。因此出现了此罚彼不罚、你罚我再罚的现象，物流企业因同一问题被重复罚款。有的以罚款代替执法，不纠正违法行为，陷入愈罚愈超的怪圈。缺乏统一的投诉平台和纠错机制，物流企业即使被错罚，宁可忍气吞声，不少企业被迫把罚款列入成本支出计划。
    那么又是何种原因造成公路 “三乱”问题的屡禁不止呢？不少企业和专家都认为，我国的交通运输管理体制不顺，是造成公路 “三乱”甚至交通运输管理缺乏统一性和权威性的“元凶”。
    河南省某大型公路运输企业副总经理王凯 （化名）告诉记者，在我国，很多行业立法大都由行业主管部门来完成。但是物流业目前还没有一个明确的主管部门，相关法律、法规的制定和执行也不是同一个部门来完成。而且交通运输行业的执法主体也不是很明确，交警、运管、公路、交通等部门都能对货车司机 “指手画脚”。“前面警察刚罚完款，没走出多远，路政执法人员又以超载为名收钱”的情况时有发生。
如何规范执法
    “应该说，政府职能部门本应是正常市场经营的守卫者，但是一些地方的交通运输执法的混乱已经严重影响了物流企业运输业务的正常经营，使处于微利经营状态的物流企业雪上加霜。”韩义军抱怨道。保持国家与地方法律法规的统一、规范执法程序势在必行。
    为此，不久前中国物流与采购联合会在深入调研的基础上，提出了“维护全国运输管理的统一性和权威性”的建议。
    该项建议指出，清理各地不同执法标准，设立全国性的统一执法与处罚标准。同时，全国统一执法程序、统一执法规范、统一执法用语。交通执法应纠正违法现象，不能罚款后再放行，更不能把 “治超”变为某些人敛财的依据。建立全国公路执法申诉、投诉平台，对处罚有异议的，可以申诉、投诉。设立执法复核程序，对申诉、投诉限时回复。同时建立对全国公路运输执法队伍的考核程序，严厉处罚违规执法及执法舞弊现象。那么该项建议倘若得以成行，需要从何处着手，又面临哪些困难呢？
    “公路运输的 ‘三乱’之所以屡禁不止，一个重要原因就是地方法规和国家法规在某些方面不一致。”王凯认为。要对现有政策法规进行清理，对过时的、相互冲突的、不协调的法律法规进行统一和整合，提高物流法律规范的层级效力和立法水平，增强可操作性和透明度。
    而部委之间、部委与地方之间法律、法规的不协调，又涉及到执法主体的问题。执法主体的不明确，在某种程度上是造成我国交通运输管理相对混乱的另一诱因。深圳集装箱拖车运输协会秘书长许晓明认为，清理地方标准的第一步，首先要明确执法主体是路政部门还是公安部门。执法主体往往是按照本部门出台的法规来执法，执法主体的 “多元化”则可能加剧交通运输管理的 “政出多门”。其次，要将执法依据公布于众。通过各地政府部门、行业协会向运输部门宣传，使相关企业、个人明确其执法标准、处罚时限、处罚程序。
    “在加强地方法规清理、保证交通执法的统一性的基础上，中物联提出的 ‘设立执法复核程序’，对保障交通运输管理的统一性和权威性也很有必要。”王凯告诉记者。 “设立执法复核程序”的重点在于建立全国公路执法申诉、投诉平台。这个平台的建立应该脱离于相关利益方，才能保证申诉的公正性。目前交通执法中也有申诉程序，但是由于申诉时间过长，程序较为烦琐，许多企业不愿申诉。因此，申诉、投诉机制的制定过程中，设计出适合物流企业运输业务特点的申诉程序，也是申诉、投诉平台能否发挥作用的关键一环。
执法主体的不明确性极大影响交通运输管理的统一性和权威性。