燃油税制改革的意义及改进方向

2009年1月1日，我国提高燃油消费税、税负，在新公布的成品油价税费改革方案中，没有提出要开征新的燃油税种，而是提高已有的消费税税负。这样做的好处是简化程序，减少改革阻力，降低改革成本。为什么要在这个时候提高燃油税负，至少有六个方面的考虑。  　　1、实现费改税是此次成品油价税费改革的基本考虑，也是此次改革最重要的成果。我国的公路收费制度为促进公路建设大发展起到了极为重要的作用，但也带来一系列问题，诸如费用管理难度大，一些地方出现乱收费、资金挪用等问题；给人们出行带来不便，特别是二级及以下等级公路多在农村，增加了农民的支出；不能体现公平原则，在原有的收费体制下，用油多与用油少、用路多与用路少承担基本相同的费用，等等。费改为税后，这些问题就可以得到根本解决。由于费改税涉及全国十几万公路员工、中央与地方利益的调整、公路建设资金管理体制改革等多方面问题，此项改革自上个世纪90年代提出，并进行了实质性推动，但由于种种原因，一直延至现在。此次燃油税费改革可谓十年磨一剑，完成了我们多年想做却一直没有做成的事。 
　　2、调节燃油消费，促进节能环保。提高燃油消费税就是要向社会明确发出这样一个信号，即中国不能再维持一个低油价、低油税、高耗油、高石油依存度的石油消费格局，而要鼓励节能环保。对于高耗油群体就是要通过增加税负使其消费行为进行调整。如多开车的，税负增加了，就可能要少开车。中国的现实和城市交通状况不可能让我们长期延续一个美国式的石油消费模式。对于高耗油的产业，税负增加就可能改变企业的成本，如果企业因此不能再延续基于低成本的生产要素而形成的低成本优势，就必须进行转型，中国也不可能一直靠低油价来支撑一个粗放式的增长方式。对于汽车产业来讲，提高燃油消费税负，有利于节能环保汽车的开发与应用，这也向国内汽车企业发出明确的信号，如果无视全球汽车产业的升级与变革，很可能会步入美国汽车产业的后尘。 
　　3、明晰和平衡国家、石油企业和消费者之间的利益关系。长期以来，由于价税改革不到位，国家、石油企业与消费者之间的利益关系长期被扭曲。要么是政府得不到应得的税收，要么是石油企业因为价格管制而使炼油业务陷入亏损，要么是消费者因为价格问题而牢骚满腹。启动消费税制，就从法律意义上明确了政府在成品油上的所得和所用，明确了企业和消费者各自应承担的责任与负担，减少了因为规则和政策模糊而导致的利益冲突。 
　　4、增强政府对油价的间接调控能力。石油价格剧烈波动不利于经济和社会稳定，对价格过多进行干预也不利于发挥市场机制的作用。通过税收机制可在逐步减少政府对价格直接干预的情况下，增强政府对油价的间接调控能力。如油价过高时，政府可降低燃油税负；反之，则可提高燃油税负。有了这样一个新机制，就为我们下一步深化成品油价格机制改革奠定了重要基础。 
　　5、改变人们对成品油价格的评价理念。成品油价税改革之所以争论很大，一个重要原因是社会上对成品油价格的评价理念和评价标准混乱。在国外，成品油价格由两部分组成，一个是市场形成的价格，一个是政府附加其上的税收，二者合起来构成一国或一地的成品油零售价。由于各地税负差别大，所以各地成品油零售价差别也非常大。在国内，人们经常认为各国零售价就应该是一样的，或者认为美国零售价就代表全世界的水平，中国不应该对成品油征税，中国成品油税负过高，等等。这些误解一度时间甚至成为主导社会舆论的标准。通过提高燃油税负，最重要的目的并不在于税负会增加多少，而是要向消费者传递用油就要交税、价税评价应科学的正确信号。 
　　6、促进新能源和替代能源的发展。中国石油对外依存度已接近50%，发展新能源和替代能源是必然选择。油价低时，新能源和替代能源的发展将会放缓。如果在油价之外增加或增强一个燃油税工具，就可通过对燃油加税、对新能源和替代能源减免税的这种税收对冲机制，来实现促进新能源和替代能源发展的目的。 　　 
　　燃油税是全球各国普遍开征的税收 
　　目前全球大多数国家都对成品油开征燃油税，但燃油税的具体税种以及各税种占含税价格的比例并不相同。美国对车用汽油和柴油征收联邦燃油消费税和州燃油消费税，对车用燃油以外的石油产品征收销售税，销售税属于从价税，各州销售税率不同，大致在3%-6.5%之间。欧洲国家的燃油税主要包括消费税和增值税，另外还有一些小税种。消费税在德国被称为矿物油税，在英国叫烃油消费税，在法国叫油品消费税。在上述国家，消费税在油价中的比例多在50%左右，增值税则在15%-19%左右。德国自1999年4月1日起，开始在征收矿物油税的基础上加征生态税，目的主要是促进节能减排，保护资源和环境。生态税率最初只有0.0307欧元/升，现已升高至0.1535欧元/升，是当初的五倍。日本对成品油征收两种消费税，一是专为道路建设与维护而征收的特定消费税，针对汽油的叫汽油税，针对柴油的叫柴油交易税，特定消费税在油价中的比例，汽油约为54%，柴油约为32%；二是一般消费税，该税对包含汽/柴油税在内的整个价格征税，一般消费税在油价中的比例，汽油为6%，柴油为3.5%。 
　　各国燃油税负差距较大，美国税负低，欧洲税负高。以税收在优质无铅汽油价格中所占的比例为例，英国的燃油税占到价格的66.8%，德国、法国仅次于英国，分别是64.8%和63.7%，这符合欧洲多数国家高油税的特点。新加坡燃油税负水平也不低，占到价格的30%以上。中国成品油税收占税后总价的19.51%左右，高于美国的13.7%。 
　　燃油税有道路建设、调节能源消费、财政转移支付等多种功能，但多数国家主要还是将之用于道路建设与维护。美国联邦政府从1931年开始征收燃油税，当时燃油税收入作为政府的一般预算收入，带有公共财政性质。1956年美国国会出台《联邦资助公路法》和《公路收入法》，规定燃油税收入专项用于公路建设。尽管联邦与州燃油税仍然是交通运输领域的最大税收来源，但其增长速度却远远低于客流量与交通运输系统成本的增长速度。现阶段美国的燃油税已无法完全负担交通运输系统的建造、运营与维护费用。日本在战后的1949年制定了《挥发油税法》，开征特别消费税，并从1954年起将之指定为道路维护专项资金，专款专用。该税先是收归财政普通账户，然后再转到道路建设与维护的特别账户。与特别消费税的功能不同，日本针对油品开征的一般消费税则主要是用来调节石油消费。欧洲国家燃油税主要也用于道路建设和维护，但近年来有了变化。欧洲多数国家并没有规定燃油税必须专款专用，目前该项收入不仅用于建设公共基础设施，而且还可以花在交通之外的很多方面。根据英国Royal Automobile Club Foundation调查，2007年英国的机动车所交税收（增值税除外）仅有26%用在改进公路系统。德国矿物油税最初是为筹集公路建设资金而设立的，但近年来其税金收入也并没有全部用在改善道路交通上。德国生态税收入和其他一般性财政收入没有区别，政府把征收生态税取得的收入主要用于降低社会保险缴费、鼓励再生能源等方面。 
　　燃油税在多个环节征收。在很多国家，用于道路建设与维护资金而开征的燃油税主要在生产环节或批发环节征收，专门用于调节消费而开征的一般消费税多在零售环节征收，但无论在哪个环节征税，税负实际上都通过零售商转移到最终消费者。美国联邦消费税是由联邦政府税务部门对国内成品油生产者和进口商进行征收。州燃油消费税主要在批发环节征收，少数州是在零售环节征收。以各州对汽油征收的燃油消费税为例，对分销商征税的有29个州以及华盛顿特区，对销售终端(加油站)征税的有l8个州，对第一进口商(包括从其他州输入)征税的有三个州。 
　　燃油税率并非固定不变，有的国家相对稳定，一年或几年调整一次，有的国家则根据油价变化经常调整。美国政府自1997年执行对每加仑汽油征收18.4美分、对每加仑柴油征收24.4美分的联邦燃油消费税负，至今已有11年的时间，该税负除其中有几年略有小幅调整外，基本没有大变化。法国在2000年10月1日至2002年7月21日期间，将其油品消费税（法文缩写TIPP）改为浮动税率制，即税率变化以北海布伦特原油价格的变化为基础。当原油价格升高超过10%时，TIPP税率相应减少同样的百分比；当原油价格降低超过10%时，TIPP税率相应增长同样的百分比；每年的1月21日、3月21日、5月21日、7月21日、9月21日、11月21日，都会根据原油价格的涨跌来调整TIPP的税率。后从2002年7月21日起，法国改革了这种税从价动的机制，将TIPP消费税改为从量征税，但还允许个别地区（如巴黎）可以在一定范围内调整TIPP税率。 
　　我国燃油税制下一步改革的思考 
　　这次成品油价税费改革是重要一步，但并没有最终到位。主要是燃油税的功能和征收机制还要进一步改革，价格机制也没有到位。这种阶段性和循序渐进式改革的做法是与现阶段我国经济社会实际相适应的。一方面，为了让价税改革能顺利推进，政府承诺不因加税而提高现阶段的零售价格，尽量不增加各方面的生产和生活成本；另一方面，这次改革重点是解决费改税，是有选择性的改革而不是追求全面改革和一步到位。从未来发展看，下一步改革需要注意五个方面的问题： 
　　1、进一步完善燃油税的功能。燃油税有多种功能，不同燃油税种可对应不同功能。为道路建设和维护而开征的燃油税，是用途特定、征收对象特定的燃油税种，应主要针对用路者或用车者征收。如果让非车或非路用者也承担这项税负，显然不公平。对调节消费、保护环境而开征的燃油税，是一般型的税种，凡用油者，不分是车用油还是生产用油等，都应承担这项税负。设置功能不同的燃油税种，更能体现燃油税的公平性，更宜为各方面所接受。用单一的燃油税种来全面体现燃油税节能减排、道路建设与维护、财政转移支付等多种功能虽也有国际经验，但需要建立更完善的税收分类优惠、财政转移支付和油品分类管理制度。 
　　2、条件成熟时可提高燃油税负水平。全球除极少数产油国以及美国因为有特殊石油安全保障能力和国内特殊的政治要求而对燃油征收较低的税负之外，多数能源对外依存度较高、或者处于工业化发展重要时期。石油消耗量较大、或者非常注重节能环保、或者政府财政对燃油税依赖性大的国家和地区，都对燃油征收相对高的税负。我国具备对燃油征收较高税负的现实要求和压力，但考虑到国内发展不平衡、分类征收燃油税的制度和能力建设相对滞后、国家财政对燃油税依赖不大等因素，在开征燃油税的初期，可以实行相对较低的税负，但条件成熟时可逐步提高燃油税负。 
　　3、建立和完善燃油税制公平、有效运转的基础体制和机制。油品分类生产与管理、燃油税分类征收、财政转移支付和补贴三项基本制度，以及从生产到零售环节健全的税收征管体系，是燃油税制有效运转的基础条件。燃油税开征后，应建立对一些特定行业、特定群体的减免税制度和财政补贴（或扶持）制度。不同领域应用的油品在颜色、包装、供应点等方面应有严格的区分和市场监管，要保证不同的用油者用上不同的、特定的油品。要建立完善的油品税收征管和稽查体系，即通过税收征管能力的改进使燃油税真正发挥直接向消费者传递政策信号、引导合理消费的功能，又要有效防止燃油税收流失。 
　　4、燃油税的征税环节应尽量向消费端转移。各国为保证燃油税收少流失，都倾向于在生产环节或批发环节征收燃油税，但这样做也有很大弊端，一是加重了生产者的负担，特别是会大量占用生产者的现金；二是不利于税收信号向消费者传递，不利于合理引导消费。在零售环节征收是体现燃油税收目的的最佳环节，但对税收征管能力要求很高。考虑到我国目前税收征管能力还不完善、在零售环节征收条件还不具备的情况，可考虑尽早在批发环节征收燃油税，这一方面可以缩短税收传递环节，更重要的是可借此促进税务机关尽快提升征管能力。在批发环节征收可能导致的税收流失问题也是可控的。 
　　5、开征燃油税后，应更加注重处理好价税变化带来的国家、石油公司、用油者（企业和消费者）三者之间的利益关系调整。油价较低时，各方利益容易和谐。而当油价攀高时，消费者往往会对政府开征高燃油税以及石油公司获取高额利润产生强烈反感，处理不好甚至会因此而影响政治和社会稳定。特别是实行油价管制的国家，高油价时消费者往往更不满意石油公司因垄断经营和通过价格转移成本而轻易获取高额利润。因此，应根据油价的变化，及时调整燃油税负水平，通过税收手段合理控制石油公司的利润水平，特殊情况下，也可考虑采取价格临时管制的做法。