深港一体化趋势下的旅检监管模式改革

　　深圳和香港被称为“双子城”，一体化趋势越来越明显，而海关旅检模式改革进行到了今日，面临着重大瓶颈需要突破。建立“一地一检”监管模式、打造智能旅检体系、创新分类监管思路、建立立体式粤港合作模式、在“大口岸”格局上构建“大监管”体系、依托科技提升监管效能等旅检监管模式改革的方向，给海关旅检工作的未来发展打开一个全新的思路和广阔天空。
　　深港一体化趋势及海关的角色
　　（一）深港一体化的含义及必然趋势
　　一体化的含义是把多个部分结合为一个整体。一体化理论在经济学领域里主要是指区域性经济一体化。荷兰经济学家丁伯根在1954年最早给经济一体化定义：将有关阻碍经济最有效运行的人为因素加以消除，通过相互协调与统一,创造最适宜的经济结构。通俗来说，经济一体化就是两个或两个以上的地区,通过实施统一的经济政策和措施，消除商品、要素、金融等市场的人为分割和限制以区域分工为基础来提高经济效率和获得更大经济效果把各地区的经济融合起来形成一个区域性经济联合体的过程。而所谓深港经济一体化，是深圳和香港的经济作为一个总体统筹安排、统一规划、互惠互利、相互支持、共同发展，从而形成区域经济一体化的联合体。
　　随着两地在经济、文化、人员等方面交往的不断深化与频密，深圳和香港一体化趋势越来越明显，两地居民自由往来是不可逆转的潮流。
　　香港与深圳在经济上各取所长，互补融合，携手打造国际大都会，这种资源组合所产生的强大“马太效应”将辐射整个珠三角地区，进而使深港区域成为整个中国乃至亚洲新的经济增长极。
　　（二）深港一体化趋势下海关所扮演的角色
　　首先，海关是两地间进出境环节的管理者。在两地间各口岸海关履行着在进出境环节的各项监管职能。其次，海关是深港一体化的推动者。海关在简化查验环节及手续、改革监管模式、提高通关效率等项目上的每一次积极探索，都将对两地一体化进程起到推动作用。再次，海关是深港一体化的实践者。海关在一体化进程中所发挥的作用、所进行的有关探索与改革都必然成为海关发展史上的重大实践，海关最终也将成为一体化的受益者。
　　一体化趋势对旅检工作提出要求及现实瓶颈
　　（一）全方位的更高要求
　　深港一体化对海关旅检工作提出更高要求：一是对海关监管资源要求更高。随着人流量和物流量的大幅度增加，口岸现有条件能否保障通关顺畅、现有管理资源和监管手段能否确保“管得住、通得快”等问题都值得重新思考。二是对海关制度创新要求更高。随着一体化的推进，另一个亟待解决的问题是，如何根据两地间的区域内双边服务标准，适时调整海关旅检申报、验放等相关制度。三是对海关管理水平要求更高。如何做到既有力执行国家法律法规，确保监管到位，又能在政策允许范围内顺应一体化大趋势，为一体化进程助推。四是对海关监管效能要求更高。目前旅检现场各类查验辅助设备应用效能偏低，经验型查验仍然占据主导地位，随着一体化的推进，必然制约监管效能的提升。
　　（二）需要突破的瓶颈
　　深港一体化对海关监管工作带来较大压力，现行旅客监管模式改革仍有改革的必要。首先，信息层面。目前旅检口岸尤其是陆路旅检口岸，海关至今仍无法完整获取全部进出境旅客相关信息。高效监管对信息资源的极大需要与信息资源实际占有量之间的矛盾突出。其次，管理模式层面。目前海关免除大部分进出境旅客书面申报义务的做法，一定程度上导致进出境旅客通关意识不强。同时，“大通道敞开式挑查”的旅检查验模式以及深港间关境概念的模糊给关员行使职责、实施监管增加了难度。再次，粤港海关合作方面。目前粤港海关互动合作还没有形成长效机制，合作领域和深度与一体化趋势不相适应，还有很大的发展空间。
　　改革的方向及设想
　　（一）以单边验放为基础建立“一地一检”监管模式
　　在深港合作不断深入的大背景下，对目前大陆和香港“两地两检”的模式进行改革，实施以单边验放为基础“一地一检”的监管模式，即粤港海关以互相承认各自出境监管规定及查验结果为原则，在建立查获管制物品移交机制和定期协商会议制度的基础上，分工负责各自入境现场监管区域各自出境现场由对方在入境环节负责协助监管。
　　在现有政策条件下实施粤港“一地一检”的监管模式，笔者从以下三方面论证其可行性:一是深港海关在货运领域达成了查验结果互认参考协议，为下一步两地旅检海关合作提供了良好的基础和前景。二是粤港海关各自出入境管制物品基本一致，为两地旅检海关分工监管提供基础。例如，目前内地海关出境管制物品主要集中为毒品、枪支弹药、知识产权等禁限物品，而此类物品等也是香港海关入境主要禁运或管制物品。三是对于两地海关管制物品有差异的情况，可以通过完善移交机制，实现两地监管互补，提高监管效能。
　　（二）以风险管理为先导打造智能旅检体系
　　在一体化趋势下，实现“管得住、通得快”的目标，就要充分发挥风险管理的“先导”作用，改变海关旅检工作在获取旅客信息量上的被动局面。建立海关的通关卡口，掌握通关旅客信息并建立资料数据库，在此基础上建立旅客风险等级识别评估、风险处置操作、绩效评估等系统，构建旅客通关风险智能识别体系，并实现与“旅客通关管理系统”的无缝接轨。力求实现在对所有通关旅客信息掌握的前提下，充分发挥风险管理先导作用，对通关旅客实行监控分析、布控处置、现场报警、实施查验的四线一条龙查验作业模式，提高监管效能。
　　旅检通关风险智能识别体系的运行程序为：一是刷卡通关。利用现有的证件阅读机等设备，借鉴边检“刷卡管理”做法，建立卡口设施，由旅客自行刷卡通关；二是收集数据。即时、全面收集所有通关旅客的数据，使“风险识别卡口系统”与“旅客通关管理系统”联动，为完整实施风险管理机制提供基础数据；三是监控分析。风险管理人员通过旅客通关进出频率、历史违规记录等风险要素执行实时、动态监控，实现风险点查找、分析的高效运作；四是布控处理。通过现有“旅客通关系统”人工下达或进行参数设置两种方式下达布控处置指令；五是现场报警。符合布控指令的旅客通关时，卡口设施发出灯号提示，由现场关员带离卡口实施查验；六是现场查验。查验关员对指令命中的旅客实施检查，并按规定在“旅客通关管理系统”录入查验情况。
　　（三）以分类监管为核心创新通关模式
　　在目前的监管模式中，海关在出境、入境通道的基础上主要依据旅客所持证件的不同进行分类管理。以罗湖海关为例，分为港澳入境、港澳出境、护照入境、护照出境等通道，随着分类管理的深入开展，又细分了“外籍旅客通道”、“国内通行证旅客通道”、“儿童通道”、“旅行团通道”等，进一步区分监管重点，提高监管效能，并根据旅客类型提供针对性的服务措施，优化通关环境。但上述所有的分类都只能称得上是一种“物理分类”。笔者认为，旅检分类监管的最终目标是要建立以“风险管理”为基础的实质性分类监管模式。
　　海关可以将在卡口获取的旅客信息导入旅客通关管理系统，通过系统风险参数提示与人工智能判断，确定对旅客的不同监管级别，实施差别化管理：对高风险旅客实施特别管理，对中风险旅客实施一般管理，对低风险旅客予以通关便利，从而确保对重点旅客的监管力度，方便正常旅客同行。
　　（四）以粤港合作为平台加速旅检工作国际化进程
　　在深港一体化趋势下，作为管理者、推动者、实践者的海关，应该建立“立体式粤港海关合作互动模式”，加快旅检工作国际化进程。一是建立合作交流的制度基础。从管理层到执行层建立制度化、常规化的会晤制度，形成合作交流长效机制。二是建立情报信息交流互通机制。不断扩大情报资源共享的深度和广度，加强双方对走私动向的掌握。三是建立打私联动机制。双方探索视频监控资源的实时共享，定期联合开展知识产权保护、缉毒等专项行动，形成打私联动机制，提高反走私效能。四是建立法制共建机制。双方在本管辖区域内为对方进行法律宣传，形成了法制宣传的横向、纵向、一体化联动的普法模式。五是建立一体化培训机制。双方在文化、管理、人员素质、理念等方面建立培训交流机制，实现合作无缝对接。
　　（五）以内外合作为关键构建“大监管”体系
　　随着深港合作的加深，海关旅检工作在未来的监管中要在深挖内部潜力的基础上，综合运用多方外部力量，加强与外部沟通协作，形成综合性、整体性的联动局面，构建旅检渠道“大监管”体系，打造监管工作“一盘棋”。首先，深化关警融合，从推进机制、体制建设入手，在职能和人员方面统筹安排，通力协作，将正面监管与打击走私有机结合起来，提升监管综合效能。其次，构建“大口岸”格局，密切与口岸边防检查、检验检疫、派出所、签证处等部门的联系配合，拓展监管时空，借助口岸联检单位力量，实现“前推后移”的监管模式，提高查验工作的准确率，如向边检部门提供重点旅客名单，由其协助海关截获相关旅客；与检验检疫部门建立物品交接制度，借助其力量加大对海关重点监管物品的查缉力度，并与海关有效交接等等，最终构建“大口岸”旅检监管格局。
　　（六）以科技设备为依托提升监管效能
　　深港一体化趋势为海关旅检工作提供了对外学习和交流的广阔平台，这种学习不仅仅局限于软环境，还体现在硬件设备上。要通过引进香港海关、世界其他海关可以借鉴的各类先进设备和科技手段，提高对旅检现场的掌控能力。一方面，积极引进各类先进的检查设备，如人面识别系统、毒品侦测工具（包括缉毒犬、针式毒品探测仪）、红外透视仪器、放射性物品检测设备、爆炸品检测处置设备等各类高科技设备，提高旅检工作中的科技含量和应用水平，提升海关的查验效能。另一方面，比照航空口岸的提前申报系统，研发进出境旅客预申报信息管理系统和旅客申报信息自动识别设备，在卡口之前设置多台终端，旅客通关自助申报系统向海关申报，并自动获取电子申报单，经过海关卡口自助刷卡放行，进一步加快正常进出境旅客的通关速度。