“粤港澳特别合作区”战略的理论基础与框架构想

摘要] 粤港澳传统“前店后厂”的合作模式越来越不适应新形势下粤港澳区域经济一体化发展的要求。尽管CEPA使香港与内地关系越来越紧密，但仍不能满足粤港澳特定区位所要求的区域经济整合。而“粤港澳特别合作区”正是发展三地特殊合作关系的途径，是珠三角城市群一体化的必然结果，也是泛珠三角以及中国-东盟自由贸易区的最终形成的必由阶段。基于此，本文分析了“粤港澳特别合作区”形成的现实基础、必要性、存在的困难以及发展的目标模式和路径等问题。　　（中经评论·北京）经济全球化、区域经济一体化是当今世界发展的趋势。因此，无论是广东、香港还是澳门都在谋求促进共同发展的不同层面的区域整合，从“深港合作”、“1小时创新圈”、“9+2”泛珠三角到“粤港金融走廊”，再到2008年全国两会期间提出的“大特区”理念－－“粤港澳特别合作区”。“粤港澳特别合作区”是长期以来粤港经济合作以及“大珠三角经济一体化”等议题的延续和发展，是改革开放30周年之际，中国又一个意义不亚于当年设立深圳特区的伟大创举。广东省省委书记汪洋明确提出：“要确立世界眼光，打造比肩纽约、东京大都会圈的世界级大经济区。”这与香港政府施政报告中提出的“建设纽约式的国际大都市”不谋而合。由此可见，打造“粤港澳特别合作区”不是一个地方行为，而是一个国家战略。
　　
　　一、“粤港澳特别合作区”的现实基础
　　
　　（一）珠三角的崛起
　　
　　改革开放以来，港澳与珠江三角洲地区之间，以优势互补为基础的“前店后厂”式跨境一体化生产贸易体系的形成，带来了三地之间商品、资本、人员和信息的流动和生产要素在区域内的优化配置，也开启了港澳和珠江三角洲地区区域经济的整合过程。这种以比较优势为原则，以市场导向为基础的区域内资源配置不仅推动了珠江三角洲地区高速的经济增长和工业化进程，而且使香港从劳动密集型制造业中心转变成为国际金融和商贸服务中心。港澳和珠三角城市群以其密切的经济联系、强盛的经济活力和持续的经济增长，被称之为中国的“金三角经济区”。
　　
　　（二）CEPA的积极推动
　　
　　香港和澳门回归祖国后，粤港澳之间的经济联系得到了进一步的发展。2003年6月两地签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）以及随后陆续签署的四个补充协议就是这种合作、融合的一个重要载体。基于对香港关税优惠和市场准入放松的CEPA自2004年1月1日实施以来，取得了积极成效。在货物贸易领域，2007年内地累计进口享受零关税待遇的香港货物总值14亿美元，税款优惠额达10.6亿元。在服务贸易领域，截至2007年底，香港工贸署共核发香港服务提供者证明书1900份，其中运输服务及物流服务业最为踊跃，共核发证明书1090份，占核发总数的57.4%。在金融合作领域，自2004年2月起，香港的银行开始全面办理个人人民币存款、兑换、银行卡和汇款业务。截至2007年底，香港共有37家银行开办个人人民币业务，在港人民币存款余额共计334亿元。在“个人游”方面，截至2007年底，内地赴港“个人游”旅客累计达2567万人次。2007年，广东全省新登记港资企业5944户、投资总额156.27亿美元、注册资本103.22亿美元、港方认缴额89.53亿美元，同比分别增长28.21%、19.06%、29.90%、24.73%。截止到2007年底，广东省实有港资企业43256户、投资总额1968.98亿美元、注册资本1172.28亿美元，分别占广东全部外商投资企业的64.77%、56.14%和57.44%。目前，香港个体工商户可从事零售业、餐饮业、货物进出口和技术进出口、种植业、饲养业、养殖业、计算机服务业、软件业、仓储业等17类行业的经营。CEPA尽管不是专门针对粤港澳而制定，但却扩展了香港与内地的合作内容，丰富了合作形式，使香港经济全面融入内地，为粤港之间更高级的合作奠定了基础。
　　
　　（三）特有的珠三角合作平台和基建设施
　　
　　除了CEPA外，广东与港澳地区进行了广泛而富有成效的经济一体化合作，共同发起并构建起了包括珠江流域诸省在内的“泛珠三角”经济体，并先后联合组团赴日韩、欧洲和北美洲进行跨国推介招商。同时在大型跨境基建、经贸合作等方面进行纵深合作，使珠三角核心区的一体化合作正以前所未有的力度加速推进。目前，广深港高速铁路香港段、接驳深港两地机场铁路、港珠澳大桥以及深港边界区开发等多项重大跨境项目进展顺利。随着深圳湾大桥、港珠澳大桥、京珠高速、广珠铁路、珠三角轨道交通和连接粤西高速公路网络的兴建和陆续竣工，珠江西岸将成为未来20年广东新一轮经济发展增长极。而这些都为粤港澳三地的融合和新型合作方式－－“粤港澳特别合作区”的启动奠定了坚实基础。
　　
　　二、“粤港澳特别合作区”构建的必要性
　　
　　（一）香港与澳门产业转移和升级的需要
　　
　　香港回归后，粤港经济合作得到了进一步的提升。但从合作的形式和内容看，很大程度上依然停留在传统制造业低层次、低技术含量、低附加值、企业规模小的“前店后厂”的加工贸易模式。随珠三角城市化和工业化的加快，珠三角城市群日益面临劳动力和土地的要素制约，从而使得生产成本不断攀升。这样香港制造业产品的国际竞争力开始下降，粤港合作的基础开始削弱。另外，粤港合作中广东企业尤其是制造业不断增强，甚至超过了香港企业，香港原有地位正面临珠三角崛起的城市新秀深圳的挑战。并且随着竞争力的增强，珠三角越来越多的企业不再甘于处在仅提供加工、制造和装配等低附加值服务的产业链低端的位置。这样，长期以来所形成的粤港间“前店后厂”模式面临着极大的挑战。加之，香港企业规模细小、投资文化偏向短期内追求回报、科技基础薄弱、市场狭小、产品附加值不高、竞争力不强等特点，使得香港难以依靠传统工业尤其是制造业参与国内外竞争。目前香港经济正处于结构调整时期，亟须确立以高附加值产业为主导产业的发展方向，发展高新技术产业，加快产业结构调整。而解决香港产业转移后所面临的“产业空心化”和产业升级等问题，不是孤立的香港自身问题，它需要立足于珠三角甚至更广的区域合作背景来考察，要靠不同层次的区域经济整合和融合来化解。而通过建立粤港澳自由贸易区或类似于自由贸易区的新合作机制，实现人、物、资自由流通和双方在科技等方面的合作，是加速香港的产业调整及促进经济持续发展的重要途径。
　　澳门则更是微型经济体，能够扩充新兴产业的空间、资源都十分缺乏。所以，尽管澳门2007年底人均GDP已达211907港元，排名亚洲第三名，但在本地却无资本的用武之地，只能寻求境外市场。而澳门资金的大量外出将使其本地产业进一步萎缩，使得澳门本土经济完全依赖于博彩业。因此，发展“粤港澳特别合作区”使澳门与珠三角经济完全融为一体，从而实现澳门与内地资源的互补和共享。
　　
　　（二）香港角色和地位变更的必然要求
　　
　　我国自入世以来，就在逐步消除外商进入我国市场的层层障碍，实行“国民待遇”。广东作为中国的一个经济重镇，凭借其良好的投资环境和人才优势，必将成为外企抢滩中国的首选目标。香港作为内地枢纽的角色毫无疑问将会经历根本性的变化，随着我国贸易体制的改革及开放，外资公司将获得全面的贸易及分销权，他们将越来越多地考虑直接进入或直接从中国采购，使香港的转口贸易面临挑战。
　　另外，香港的国际定位与内地滞后的金融开放程度以及非市场因素存在矛盾，使得香港不得不依附内地的经济政策而动。尽管香港是我国唯一真正意义上的国际金融中心，但上海、深圳等在发展定位上都要求按照国际金融中心来争夺中央所赋予的政治权利。由于政治的裙带关系，我国主要的金融和保险机构的总部都设在北京，而国内融资中心在上海和深圳，从而导致香港对内地金融的影响与其国际金融中心的地位不相匹配。由于人民币不能自由兑换使得港币舍近求远与美元挂钩，这样会使香港的利率水平受制于美联储。而随着内地金融市场的逐步开放以及内地香港金融合作的推进，如自由行、QDII以及未来可能开通的港股直通车，都使得香港与内地的经济趋向一致。这样，就导致香港处于内地和美国两“大国经济”夹缝中。一旦中美两国的经济周期不一致或经济存在严重冲突时，由于港币的原因香港金融政策要随美国而动，而利益却与内地一致，并且粤港合作或内地香港的经济合作越深入，这种矛盾就会越加剧。但是如果港币转为盯住人民币则又与港币作为世界货币的内在属性相冲突。即便是人民币能自由兑换，汇率完全放开，港币盯住人民币也会使港币失去了存在的必要性，从而被人民币替代，香港对内地的独特作用就失去了，而中国政府扩大内需减少出口依赖的转移更是边缘化了香港的地位。香港要摆脱这种处境，一方面要仰仗内地市场的更大程度更快地开放，并与国际接轨；另一方面则要求香港积极提升与广东的合作关系，与珠三角城市群形成一个合力重塑其在大中华经济圈中的重要地位。
　　
　　（三）广东新发展的要求
　　
　　广东在经历了30年的高速发展后也面临着粤港澳合作关系的新形势。目前，广东经济实力明显增强，珠三角城市群尤其是广州、深圳在重化工业、高科技以及发展科技产业所具备的科研开发能力、技术人才和生产能力等方面已赶上甚至超过香港。这样，传统的“前店后厂”的产业转移或合作关系正在演变为许多领域的竞争关系，势必使得珠三角城市群与港澳形成不良竞争，带来产业布局和投入的重复，从而损坏双方利益。为此，只有实现粤港澳新的合作关系，实现三地完全融合，形成一个资源共享、利益一致的共同体才能真正形成双赢局面。另外，广东作为一个整体在全国的地位也面临与香港类似的“尴尬”。由于加工贸易产业的萎缩，广东的珠三角地区也因为产业转移、资本升级而进入了转型期。2008年3月5日，在两会的广东代表团全体会议上，广东省省委书记汪洋直言：“广东吸引力的下降，有优惠政策的问题，但更重要的危机，是良好创业环境和创业意识的丧失。”从香港的经验看，珠三角的电子业在完成产业升级换代及整合后，将可大大提升技术与管理水平，成为一批真正拥有核心生产技术及国际竞争力的珠三角本土工业。因此，应以粤为主、以港为辅，对这批产业进行扶植。
　　
　　三、“粤港澳特别合作区”构建过程中可能存在的问题
　　
　　（一）“软问题”
　　
　　“粤港澳特别合作区”存在的最大问题是三地的体制和社会制度问题，这是一个无形的屏障。包括政治、经济、文化、法律等等，并涉及到社会的各个层面。如何在两个不同体制下达到深度融合而不是浅层次的单一合作关系，将是一个长期命题。随着中国对外开放和与国际接轨步伐的加快，只要能保证粤港澳三地开放市场的真正实现，此类问题将在一体化过程中得到解决。
　　
　　（二）时间和空间问题
　　
　　“粤港澳特别合作区”还存在一个如何解决其发展的空间序列和时间排序的问题。由于到目前为止，深港自由贸易区和澳珠自由贸易区等“粤港澳特别合作区”的初级形式均还未启动，故距离“大珠三角”的一体化还需时日。但另一方面，在中国加入WTO后，按照规定，中国内地作为一个独立关税区其对外开放和自由程度必然迅速增强，到现在才开始启动“粤港澳特别合作区”，显然已失去了在全面开放前一步一步不断扩大自由贸易区的过渡和缓冲的有利时机。所以，“粤港澳特别合作区”可能跳跃几个层次的区域整合走跨越式发展的路径。
　　（三）定位问题
　　
　　由于“粤港澳特别合作区”类似于自由贸易区。而自由贸易区（Free Trade Area）作为区域经济一体化的重要形式，是指在自由贸易区中，各缔约方彼此之间达成协议，取消各成员之间的贸易壁垒，但是各成员仍具有对非成员国贸易政策的自主权，即可以制定不同的关税税率以及其他贸易限制措施。但是，无论是“粤港澳特别合作区”前期的深港自由贸易区的深圳还是发展后要建立的“泛珠三角自由贸易区”的泛珠各省以及广东本身都不是独立的关税区，这样就必然会使得“粤港澳特别合作区”在某种程度上变形，偏离自由贸易区的初始设计。
　　
　　（四）“流通性”问题
　　
　　自由贸易区要求人、物、资在区内自由流通，但历来是港人进内地容易、内地人入港难，内地居民在香港的居留权问题已经成了困扰香港社会民生的一大难题。此外，近年来香港的失业率已有上升，建成自由贸易区后，广东方面的人才、员工进入香港的数量必会有一定幅度的增加。这样可能带给香港沉重的包袱，甚至造成香港经济的衰退。但是，一旦限制人员的流动，则又偏离了自由贸易区的设区原则。
　　
　　四、“粤港澳特别合作区”的目标与实现路径
　　
　　新时期广东以全球眼光谋划新发展战略的重要举措之一，是继续深化和推动粤港澳合作。而积广东改革开放以及粤港澳合作30年的经验，如何寻求粤港澳发展模式新的切入点，则成为重中之重。因为粤港澳三方通过数十年来的联系合作，经济一体化格局日益凸显，在全面实施“一国两制”的条件下，粤港澳应该借鉴世界上发展自由贸易区的成功经验，建立粤港澳自由贸易区，以更好地使粤港澳经济一体化并与世界全面接轨，逐步实现经济贸易更高层次的发展，提高区域国际化程度。“粤港澳特别合作区”的主要功能将与自由贸易区相似，但最大的不同是自由贸易区一般都是独立关税主体间的协作，但广东并非独立关税主体。特别合作区的提出，意味着在改革开放中先行一步的广东，又将联手香港、澳门，率先迈开扩大开放的步伐。在特别合作区的框架下，粤港澳三地将在“一国两制”的前提下，最大限度消除制度及行政区划的藩篱，力促三地人流、物流、资金流的自由往来。
　　粤港澳新合作关系的构建是广东省第二波思想解放、推进改革开放的突破口，必然要有新思维、新策略。在广东东西两翼的发展上，兴建连接香港的东翼高速公路、港珠澳大桥和西翼高速公路，设新口岸。一旦港珠澳大桥开通，必将大大加快江门、阳江、湛江一带的工业发展，使西翼成为第二个珠江三角洲工业城区，并成为与东盟建立贸易自由区的对接点和桥梁。东翼则通过上海至深圳铁路线，吸引铁路黄金线的人流、物流和资金流，以重型工业带动中小企业发展，形成起点比较高的工业基地。而在合作路径上，则应先推动深港同城化，放开一线，管好二线，放开两城的人流、物流。在业务合作的优先序列上，先展开两地航空港和会展业合作。将深圳机场和香港机场用快速铁路连接起来，实行一地两检。会展方面，两地合作可经营成为全国中小企业走向世界的展销场地，西部通道沿线可组织成外国中小企业向中国推销业务和寻找合作伙伴的展览中心，两地官员应经常联合到外推广。深圳方面要加快深港河套自由区的建设，使其成为科研和品牌研发的中心、知识产权交易中心、红酒交易中心、期货交易中心、人民币离岸中心。
　　总之，“粤港澳特别合作区”的全面推进从策略上讲可以“试点先行”，在试点区内探索如何实现人、钱、物的自由流动，尤其是资金，包括股票、证券和期货的自由交易、自由买卖，货币自由流动、自由兑换等。由于深圳和珠海这两个经济特区有与广东省内其他地区隔离线的地理空间的有利条件，同时也分别与香港和澳门具备了一定的一体化基础，所以，在构建“粤港澳特别合作区”时应首先考虑将深港、珠澳边境线完全放开，使港、澳、深、珠形成“四位一体”的自由贸易区。先在“港澳深珠大特区”内实现人员、资金、商品、货物等要素的完全自由流通。当然，由于港澳和深珠的社会制度不同，且深圳和珠海也没有港澳所具有的独立关税地位，为此首先要经由中央赋予深圳、珠海以特别关税区的地位。有了“港澳深珠自由贸易区”的成功实践，这样就为以后大珠三角、泛珠三角地区经济的一体化或更高层面的自由贸易区的建成创造了条件。同时，也加快了粤港澳三地与中国-东盟自由贸易区全面接轨的进程。