中国海事攻关三大执法难题

一半是服务一半是执法如何对接 行政相对人复杂如何保障程序正当 社会问题如何利用“软法”治理  

    对大多数人来说，“海事执法”或许还是个陌生的概念，但事实上，飞速发展的海运现状已对中国海事的执法管理水平提出了严峻的挑战。据交通运输部透露，目前经营跨省运输的国内水路运输企业已发展到4000多家，从事国际运输的船公司260多家。但由于欠缺一套完整的海事行政执法程序，一线执法人员走上外籍轮船进行船舶安全检查时“心里没有底”，如果现场执法时行政相对人苛求程序依据，执法人员就会“很难堪”。形势的严峻要求中国海事必须有一套成熟的思想理论体系、完备的执法体系支撑自己。

　　□制定海事行政程序法分门别类规范所有执法程序

　　□树立“软法”治理理念多用行政指导等人性化手段

　法制网记者 陈煜儒

　　繁忙的京杭大运河镇江段，在一个叫“谏壁”的地方与长江交汇，几个400米长的船队和频繁穿梭的无数货船，告诉记者这里的水路运输市场是如此的繁荣。
　　繁荣也意味着管理压力的沉重。4月25日，在这里进行海事现场执法的江苏省镇江市城区地方海事处的一线执法人员，聚集在一起交流在执法中遇到的难题；与此同时，在几十公里外的江苏省扬州市，中国海事局的相关负责人也正与来自全国海事系统7个单位的执法人员，进行着“全国海事行政执法一面旗”的集体办公大讨论。
　　记者了解到，“行政执法一面旗”看似一个普通的“口号”，实际上却是一项非常务实的工作，中国海事局把执法实践中的实际情况归纳为十九项内容，通过细化、完善这些内容加强海事的执法和服务能力。
　　中国海事局法规处副处长刘少清告诉记者，“行政执法一面旗”其实是在探索一条具有中国海事特色的，从立法、执法到行政内部管理、从国内到国际，都能让中国海事执法人员感到底气十足的法治系统化工程之路。

　　执法如何与服务无缝隙对接

　　“京沪高速铁路在京杭大运河上要架一座桥梁，江苏省地方海事局给我们下发了命令，桥要建、火车要过、船要行，但是，安全问题一点都不能出。在建桥8个月的日日夜夜里，我们是24小时巡视水上建筑现场。”镇江市地方海事局局长史建中在接受记者采访时说。
　　镇江市城区地方海事处处长王根荣说，“航行安全、水域清洁、航道畅通”是我们服务的宗旨，也是执法的宗旨，这些话说起来容易，做起来可难。在海事执法中，权力有多大，责任就有多大，海事执法的许多方面都需要技术标准做依据，否则难以追究责任源。
　　记者在现场看到，海事执法人员一部分是在静态执法，如签发船舶入港的证件；另一部分是乘海事巡逻艇进行现场执法，俗称动态执法，如上船检查航行船舶是否处于安全适航状态、是否非法排污。
　　中国海事执法的范围从内河延伸到沿海，从海上执法的角度讲，执法与服务就更难区分。王根荣说，海事具有专业性强，国际化程度高的特点，海事管理体系国际通行。如，中国海事目前使用的VTS(船舶交通管理系统)，就凸现了海事执法的服务管理功能。
　　在镇江市城区地方海事处搜救中心，记者看到屏幕上显示的所有辖区水上船舶的通行情况。
　　无论是在现场执法点还是在服务大厅，在墙上悬挂的执法公示栏中，执法公示与服务告知各占50%。海事执法与服务相融合的理念是毋庸置疑的，但如何将这种理念在全国的海事系统“声情并茂”地发扬光大，是中国海事面临的新课题。

　　多元相对人苛求程序正当

　　“海事执法的相对人有船、船公司(国有、集体、个人)、船员；这三个成分又分成国内和国外，执法依据有规范性文件、部门规章、国务院法规、国家法律、国际公约和双边协定，每个层面的法律规范都需要一套执法程序保障。”刘少清向记者介绍说。
　　据记者了解，目前海事的每一项执法内容都有相应的程序，所欠缺的是一套完整的海事行政执法程序。
　　海南海事局法规处处长曾静峰说：“现在的现场执法没有程序规定，所以，当我们走上外籍轮船进行船舶安全检查时，心里没有底，尽管我们知道程序该怎么走，但目前没有法律依据。”
　　上海市海事局法规处处长李林杰说，如果现场执法时行政相对人苛求程序依据，我们就很难堪。
　　海事部门反映的这个问题，其实在全国的行政执法机关普遍存在，这就是为什么国家正在制定行政程序法的主要原因。行政法专家肖凤城告诉记者，我国有关行政程序的法律规定很分散，许多程序性立法层级低，而且粗细参差不齐，衔接不好，很容易让人钻空子，要堵住这种空子，就得要有一个总体性的规定。如果不制定统一的行政程序法典，就只能在一部一部法律中重复规定同样的内容，很容易出现立法上的疏漏。
　　刘少清认为，海事部门就是要制定这样一部海事行政程序法，把所有的海事执法程序分门别类地加以规范，既便于海事执法人员执法，也便于追究执法人员程序违法的责任。

　　社会问题呼唤“软法”治理

　　在山东、浙江、安徽水域，有这样一种船舶，既是水上运输工具又是开船人的家。据浙江海事局执法人员介绍，这种船一般是夫妻二人经营运输，有些船由老婆当船长，因此又被人称为“夫妻老婆船”。这种船舶在运输中安全往往不达标，但海事执法人员却拿它没办法。
　　“扣船吧，海事部门没有专门供非法船舶停泊的泊位，而且即使找到了泊位，还要支付泊位使用费和看管船舶的费用；不扣吧，它的适航运输状况威胁着水上交通安全。”刘少清说。
　　“现在的行政执法理念强调多元性、灵活性、发展性。行政执法不能总是处罚和强制，要软硬兼施，虚实并举。”中国政法大学行政法教授高家伟表示，水上人家的形成有历史和社会的原因，不能用生硬的法律去面对一种生活方式。
　　高家伟说，现在行政法学界推崇“软法”治理理念，就是在面对多元的行政相对人时，除了处罚和强制之外，还要讲究协商、合作等人性化执法。“软法”的依据有协会规定、组织规定等，管理的办法可用行政指导、行政合同等手段。
　　专家一致认为，海事执法中类似“夫妻老婆船”的问题还有一些，而“软法”治理，可能是解决问题的趋势。

　　海事执法不能摆“花架子”

　　来自交通运输部的数字显示：我国已与美国、欧盟等68个国家或地区签订了海运协定，连续十届当选为国际海事组织A类理事国。目前经营跨省运输的国内水路运输企业发展到4000多家，从事国际运输的船公司260多家；世界主要发达国家和世界前20位国际集装箱班轮公司均在我国设立了独资、合资公司或办事机构。
　　“这样的海运现状挑战着中国海事的执法管理水平。所以‘海事行政执法一面旗’决不能是一个花架子，要务实，真正解决问题。”刘少清说。
　　记者了解到，中国海事局用一年的时间设立了19个研究课题，并把这些课题分配给19个部属和地方海事局的一线执法人员进行研究。在这19个课题中，记者发现9个课题涉及立法与执法问题，其余10个涉及海事内部的依法管理问题，如错案追究制度、完善海事信息化平台等。