促进海南经济特区国资国企改革发展意见

海南省人民政府关于进一步促进海南经济特区国资国企改革发展的若干意见
　　琼府〔2008〕75号
　　各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位： 
　　当前，在我省绝大部分国有中小企业已改造为非国有企业，绝大部分长期亏损、停产半停产的劣势国有企业退出了市场以后，国资国企工作的重点已经转到以深化改革、科学发展为目标，提高国有资产的整体运营效益上来。为进一步解放思想，统一认识，聚焦发展，下功夫培育一批优质大公司大集团，发挥地方国有资本的引导、放大效应，带动和吸引省内外多元经济成分资本的投入，促进海南经济社会又好又快发展，现就进一步促进我省国资国企改革发展提出如下意见。
　　一、指导思想和基本目标 
　　（一）指导思想。坚持以科学发展观为指导，以改革开放为根本动力，以体制机制创新为突破口，以股份制为公有制主要实现形式，以市场为导向，以资源整合、产业升级、技术创新为着眼点，以建设重点项目为载体，推动国有资本进一步向基础领域、优势领域和优质企业集中，以重点项目做强优质企业，以优质企业主导优势产业，以优势产业支撑地方经济又好又快发展。 
　　坚持推进政企分开、政资分开，健全管资产与管人管事相结合、权利义务和责任相统一的国资监管体制，完善分级分类的国资监管体系，分别确定不同类型企业的战略定位，分类完善法人治理结构、管控模式和考核目标体系。 
　　坚持维护好企业职工合法权益，让企业职工和社会共享国资国企改革发展成果，在发展中解决职工关注的问题，改善民生，为构建和谐海南作出新的贡献。 
　　（二）基本目标。经过三至五年的努力，基本完成省属国有经济布局结构的战略性调整。省政府履行出资人职责的重点企业调整重组为10家左右，主要集中在我省基础领域、优势产业领域、资源性领域、国家专营领域和公益性领域。重点企业全面实行公司制股份制改革，优化产权结构，使国有资本引导、支配或控制的资产总额显著扩大。公司完善法人治理结构，依法建立市场化的劳动、人事、分配制度，创新和竞争能力明显增强，国有资产保值增值得到可靠保证。国有资产管理体制进一步创新和完善，形成产权管理到位、资产处置规范、资本运营高效、绩效评价科学的监管体系。 
　　二、深化国有企业公司制股份制改革 
　　（三）省政府履行出资人职责的重点企业全面实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。逐步完善董事会建设，明确董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。董事会对出资人负责，并对经营层的业绩进行考核和评价。推行外部董事制度，发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。 
　　（四）继续大力推进中央和地方国有企业在产权和战略上的合作。在急需投资发展的基础设施和支柱产业、优势领域，尽可能引进有实力的中央大企业通过股权并购、相互参股等方式与地方企业进行重组，充分发挥中央和地方国有资本的协同作用，增强国有经济对关键领域的控制力。 
　　（五）公开招商引进多元化投资，发展混合所有制经济。大力发展国有、集体、民营和国外多元资本参股的混合所有制经济，鼓励跨地区、跨所有制重组。除国家明令禁止的产业和领域外，鼓励非公有制企业特别是已上市的优秀民营企业、绩优外资企业参与国有及国有控股大中型企业改革，整体收购国有中小企业。创新海南产权交易所交易手段，健全市县交易服务网点，培育全省统一开放、流转有序的产权交易市场，保障国有产权进场阳光交易，为多种经济平等竞争开辟通道，破除体制障碍，促进非公经济和中小企业发展。 
　　（六）积极推进优势企业的股份制改造，培育新的上市资源。积极支持主营业务资产优良的企业进行股份制改造，推进资产证券化，增强国有经济活力和国有资本流动性。有计划分批推荐重点企业上市，扩大从资本市场的融资渠道。进一步提高我省上市公司的质量，发挥融资功能。 
　　三、科学谋划国有经济发展的重点领域和重要产业 
　　（七）坚持抓住资源、突出特色的发展战略。立足省情，坚持有所为有所不为。省属国有资本主要发挥产业导向、投融资平台、基础保障、自主创新等方面的作用，围绕"把热带特色现代农业作为基础和优势产业，把以旅游业为龙头的现代服务业作为长远发展的重要支柱产业，依托比较优势适度发展新型工业，发展海洋经济成为重要的经济增长点"的战略要求，抓住创建海南国际旅游岛、海南自由贸易区以及航天城、海陆通道建设等机遇，认真调研策划一批项目，发展壮大省属大公司、大集团。 
　　（八）构建重大基础设施建设投融资平台。切实加强政府对城乡社会公共事业、路桥、港口、水利、工业园区等重大基础设施项目的统筹规划，改变由政府部门直接充当业主承债建设的投融资体制，以国有大公司作为投资主体，构建投融资平台，承接中央、省级专项资金和市县配套资金，并给予相应政策扶持，多渠道融资建设，实现重大基础设施建设的企业化、市场化运作。在重大基础设施建设中，发展壮大我省承担大中型工程项目建设施工、管理及抢险救灾、战备应急任务的队伍力量，做强建筑业。 
　　（九）孵化新型工业项目。国有投资公司要充分依托本省资源优势，加快能源、石化、矿产资源开发、海洋勘探等重点工业项目的前期孵化，再以此招商，引进大公司开发。对业绩较好的项目可以包装上市融资。 
　　（十）推动热带特色现代农业发展。国有资本要在农业标准化体系、科技服务体系、流通体系和农产品加工区、南繁育种基地、农村能源环保工程等建设中发挥引导带动作用。利用林权制度改革的契机，推进经营性国有林场、牧场等转企改制和资产重组。发展有优势的热带珍贵树种和花卉生产基地，建设林产品贸易有形市场。推进渔港码头资产重组，建设渔业补给中心、水产品交易市场和水产品供给基地。 
　　（十一）培育公共服务业和金融服务业的发展主体。贯彻《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号），抓住市政公用事业改革的契机，通过特许经营重组国有水务资产，利用收费权质押贷款范围逐步扩大到供水、供热、环保等城市基础设施项目的政策，组建国有投融资平台，统筹城市供水、排污、环保项目的投资建设和运营管理。加快处置金融不良债权，争取重组复牌信托投资公司等地方金融机构。利用国家推动中小企业信用担保体系建设的政策，重组省中小企业担保公司。利用国家支持专业化产业投资和创新风险投资的政策，争取引入多元投资，设立海南特色产业发展和创新的投资基金。 
　　（十二）发挥政府对旅游产业发展的主导作用。政府统筹规划岛屿、观光岸线、热带森林等稀缺优势资源的开发，对市场潜在价值有待挖掘的新景区、新旅游路线，可由国有资本先期投入孵化项目，培育市场，提升价值，引导带动多元化投资，实现高起点规划、高标准建设、高水平管理。对于建设海南国际旅游岛中与国际接轨但暂不便放开自由经营的服务项目，可由政府特许国有资本先行先试，待市场培育成熟和秩序稳定后，再由政府公开招标发放牌照。利用国有资本主导建设旅游标准化、信息化服务支持系统，在规范市场、促进有序竞争中起到基础性的调控和支配作用。 
　　（十三）做强交通运输业。结合东环铁路的建设，支持省属大型运输企业按照建设现代综合交通体系的要求，优化公路站场建设，努力做到公路、铁路、航空、水运无缝对接，优势互补，互相促进，优化全省客货运输市场，发展物流业。支持大型运输企业参与城市公交，加快农村客运网络化建设，推进城乡客运一体化进程。各市县在线路经营权上要提高准入门槛，支持实行大公司化的运营，进一步扩大大公司品牌效应，以优良设备、优质服务创建精品线路。 
　　（十四）加快文化企业国有资产重组。在全省范围内实现有线电视数字网络、新华书店、城市和农村电影院线的公司化、集团化。推进文化领域可转为经营性的国有资产重组，发展有海南特色的文化、体育、出版、公共传媒、娱乐业、创意产业，逐步形成比较完备的公共文化服务体系。 
　　四、整合资产资源，多方筹集国有资本金 
　　（十五）省市县联动整合全省资产资源。按照"把海南作为一个整体进行统一规划，坚持城乡基础设施统一规划、统一建设，重要资源统一规划、统一配置，产业布局统一规划、统一实施"的要求，下大力气在全省范围内整合优质资产资源，重点是水利水电、矿产资源、农林牧场、渔港码头、旅游景点、城镇公用事业和经营性文化资产等，实现优化配置。各市县要从大局出发，积极主动参加全省资产资源整合，做好企业分离办社会职能等工作。加强省和市县国有资本的协作，合力推进市县重点难点项目建设，可采取市县在省属大企业大集团中参股的做法，也可由市县和相关部门提名、推荐相应企业领导人员，先从行政整合、共管入手，逐步过渡到以资本为纽带的集团化管理。 
　　（十六）整合国债资金和财政专项资金。清理历年企业使用的国债补助资金，确认企业国有权益，符合规定的转增为省属企业国家资本金。今后由中央和省安排用于经营项目的各种专项资金，符合规定可作为国家资本金的，可由省属大企业作为资本金投入，市县政府以配套资金或资产资源参与，共同推进省市县项目建设。 
　　五、加大对国有企业改革发展的政策扶持力度 
　　（十七）落实国有企业改革发展中的土地政策支持。重点发展的省属骨干企业实行公司制股份制改革以及组建企业集团的，经省政府或市县政府批准，涉及的划拨土地使用权可以采用作价出资（入股）方式转作国有资本投入。省属国有企业的划拨土地，由市县政府和国土部门按土地用途办理改为出让土地使用权的手续，涉及土地出让金等除按规定上缴国家部分之外，全额转入省属国有企业改革专项资金，用于职工安置和国有企业改革发展。国有企业产权整体转让以及企业整体改制的，可直接办理房地产权属变更手续，不视同交易行为，不征收营业税、印花税和契税。国有企业现有土地规划不明确或有待调整的，规划部门应在符合总规的条件下办理土地规划调整。国土和规划部门对国有企业划拨土地重新调整土地利用规划或用地建设规划的，应当听取国有企业及国资机构的意见，努力做到既促进企业发展、妥善安置职工，又能合理、高效开发利用土地，实现国有资产保值增值。 
　　（十八）建立土地储备机制，探索重大基础设施建设与土地开发相结合的投融资模式。对承担重大基础设施建设的国有投融资平台，赋予其与土地储备机构合作的职能，探索实行重大基础设施建设与区域土地成片储备、开发相结合的投融资模式。储备用地计划按建设项目资金缺口测算下达所在市县，不直接占用所在市县当年征地指标。由土地储备机构做好建设项目捆绑储备土地的整理，依法"招、拍、挂"出让，收益返还建设项目投资企业。投资企业以成片土地开发收益权质押融资，提高融资能力，最终以土地收益清偿项目投资，形成可持续的自身增值能力。 
　　（十九）盘活职工生活区土地资产，建设经济适用住房、廉租住房等民生工程。国有企业改制关闭破产中剥离的职工生活区用地等非经营性资产，交由国有资产管理公司统一承接和集中处置。其中符合城市建设用地规划的，列入各市、县人民政府经济适用住房建设和廉租住房建设计划，由有资质的开发主体统一建设和供应，并享受地方政府相应扶持政策。国资监管机构和开发主体应按照经济适用住房和廉租住房管理办法等有关规定办理。通过集中处置、统一开发和规范管理，努力培育有资质、有信誉、有实力承担民生工程的房产开发骨干企业。 
　　（二十）强化政策激励引导，促进企业自主创新。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，整合创新资源和力量，引导和支持创新要素向企业集聚。对国有企业进行的技术研发、试验和技术改造、信息化建设等，每年省财政根据财力状况和预算情况给予资金支持。贯彻落实国家鼓励企业自主创新税收优惠政策，调动企业加大研发投入、加强技术创新的积极性。建立技术要素参与分配制度，采取多种方式对技术人员和经营者予以激励。吸引风险投资，鼓励推进投资公司、生产企业与科研院所、设计单位的联合重组。 
　　六、不断完善国资监管体制 
　　（二十一）建立统一的经营性国有资产监管体制。依法依规将全省经营性国有资产纳入统一的国资机构监管，确保出资人职能的完整和统一。国资机构根据政府授权代表政府对所出资企业履行出资人职责，特殊行业的经营性国有资产根据需要可实行委托监管或共同监管,分别承担相应的监管责任，做到责任有主体、行为有规范、问责有对象。按照公开、透明、规范、全覆盖的原则，完善以出资人财务监督为重点的国有资产监管制度，由国资机构统一组织全省经营性国有资产的清产核资、审计统计、资产评估、产权登记、绩效评价等基础管理和产权交易监管工作，建立健全国资监管信息系统。依据《企业国有资产法》，建立国有资本经营预算制度。 
　　（二十二）按照出资人认可、市场认可和职工认可三结合的要求，创新企业经营者的选拔任用机制。积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。进一步完善国有企业领导人员任期制和考核评价体系。采取多种形式加强培训，加强省属企业与中央驻琼企业相互学习、相互交流，拓展党政机关与企业管理人员之间双向交流的途径。通过公开选聘、国务院国资委推荐、组织选拔、企业培养等多条途径，选好一批企业高管人员，配备健全企业董事会成员、财务总监或总会计师、总法律顾问等，加强外部董事候选人才储备。优化企业领导班子结构，选聘一批35岁左右的经营管理优秀人才充实到企业领导班子中去。加快培育职业经理人才市场，逐步实现市场化选聘一批进取心强、风险控制水平高、对市场反应敏捷和具有团队合作精神的高素质职业经理人，实行契约化管理。 
　　（二十三）建立健全企业经营管理者的薪酬激励和约束机制。在落实国有资产经营责任制度和建立科学严格的业绩考核评价制度的基础上，实行经营管理者收入与企业的经营业绩挂钩，根据绩效考核和评价结果对企业负责人进行奖惩，规范经营管理者的报酬，增加透明度。建立以市场为导向，以同行业同规模为对标，以绩效为核心，合理体现行业差异，切合我省实际的企业高管薪酬体系。推行年薪制，并探索奖励红股或期股分配等多种薪酬方式。 七、坚持以人为本，建设和谐企业 
　　（二十四）在企业改革重组中切实做好职工安置工作。坚持把解决职工就业问题作为对企业改革重组方案评审的重要条件，整合重组中提倡采取"职工全员接收，去留自愿选择，工龄连续计算，补偿分段承担"的办法安置职工。扶持一批低成本维持社会就业的企业，促进以创业带动就业。支持有条件的企业依法合规采取职工持股方式进行改制，创造条件提高职工的财产性收入。省属困难企业关闭破产退出市场的，利用国有企业改革专项资金解决职工经济补偿金和社保关系等突出问题。 
　　（二十五）全面贯彻《劳动合同法》，建立和规范新型劳动用工制度。重组发展的国有企业新录用的员工除组织批准调动或成建制转移的外，必须与原单位解除劳动合同，与本企业签订规范的新劳动合同。实行人员能进能出、岗位能上能下，职工工资在不低于政府规定的最低工资标准的前提下，由企业根据当地劳动力市场同类工种工资水平和本企业经济效益决定，岗变薪变。坚决杜绝拖欠职工工资和欠缴社会保险费用等现象，违者追究企业领导人责任。 
　　八、加强对国资国企改革发展的组织领导和协调 
　　（二十六）切实加强组织领导，落实工作责任。成立由省领导牵头、有关部门参加的省促进国资国企改革发展领导小组，领导小组办公室设在省国资委。各成员单位必须高度重视，各司其职，形成合力。建立国资机构与行业主管部门的协调沟通机制，及时对国资国企改革发展中的重大问题研究提出政策措施，并组织实施。涉及的各部门、各市县、各企业负责人要正确处理全局利益和局部利益、个人利益之间的关系，服从大局，积极拥护、支持国资国企改革发展。 
　　（二十七）坚持在政府引导下发挥市场在资源配置中的基础作用。国有企业整合重组资产资源和投资发展必须按经济规律、市场规律办事，企业化运作。要搞好调研和可行性分析，充分听取各方面的意见，从实际出发，积极稳妥地推进，维护企业正常的生产经营秩序，确保企业和社会稳定。 
　　（二十八）发挥企业党组织的政治核心作用，加强企业党建工作。企业党组织要参与发展战略、重大改革举措等决策，确保企业决策符合党和国家的大政方针，符合国家法律法规，符合宏观政策导向。不断加强企业党组织的思想、组织、作风、制度和党风廉政建设，创建企业"四好"班子，加强厂务公开、民主管理和企业文化建设。 
　　二○○八年十一月二十四日