体制综合改革创新是新一轮发展的突破口

改革开放以来，顺德走在了全国前列，创造了“顺德经验”。而今，面对新的发展形势，广东省委书记汪洋基于佛山实际提出的“两转型一再造”战略。作为佛山的制造强区，市领导对顺德提出了“建设成为总部经济园区、白色家电之都、现代物流基地、生态环保之城”这一全新定位，强调顺德需要“错位发展”。广东经济体制改革研究会副秘书长余树华表示，顺德要继续争当县域实践科学发展观的排头兵，唯一的途径还是改革，制度环境的改革创新仍然是第一位的。而且必须是综合配套改革，是政治、经济与社会体制的综合改革，是与科学发展及和谐社会建设相结合的改革。同时还要加强和周边城市之间的衔接，创造不同行政区经济社会融通“同城化”的新格局，实现与周边城市的资源共享、优势互补、合作共赢；通过政府、市场、民间多方参与的决策机制，保证发展战略的科学性和连贯性，让发展的成果为社会大众所共享。

　　专家简介
　　余树华，广东经济体制改革研究会副秘书长、副教授,华南理工大学未来与发展研究中心副主任，多年来一直从事政治经济学与现代经济管理学研究，在国有企业改革、国有资产管理体制、国有产权交易、现代都市发展战略等领域的研究颇有建树，发表了《广州现代化大都市建设问题研究》、《广东国有企业深化改革问题研究》、《广东进一步解放思想的重点与难点分析》、《新时期共产党员先进性建设研究》、《国有资产管理的基本构架》等多篇论文，多次参加了相关调研、论坛活动以及相关调研课题的研究，并参与了《中国广州城市建设发展报告》等报告的撰写，其中不少观点在学术界和管理部门引起良好的反响，一些政策建议已为管理部门所采纳。日前，由其执笔的广东经济体制改革研究会《关于深化广东综合体制改革的若干建议》已经提交了省委省政府，并得到了相关领导的重视。

　　精彩观点

　　■实现城市转型和产业转型、环境再造的关键是政府转型。在产业转型、城市转型和环境再造过程中，政府应该有所为，有所不为。政府的任务主要是做好宏观规划与管理、市场监督、社会管理等，提供良好的制度环境和完备高效的公共服务。顺德区政府率先做好职能转变，就是最根本的转型，而且是具有全国典型示范意义的转型。
　　■政府可控的主要是制度环境，而市场经济的瓶颈主要也是制度环境。顺德在“两转型一再造”过程中，制度环境的改革创新仍然是第一位的，而必须是综合配套改革，是政治、经济与社会体制的综合改革，是与科学发展及和谐社会建设相结合的改革。
　　■“错位”发展，就是走特色发展的路。不要忽视的是，体制创新先走一步也是“错位”发展的一个方面，而且是一个关键的方面。顺德上世纪90年代的产权制度创新，就是“错位”发展取得成功的范例。
　　■在融入广佛都市圈的过程中，顺德可以以倡导者的身份，提出建立顺德和周边城市之间的共管协调制度。要大胆主动消除两地的行政阻隔，在户籍体系互认、城市之间公交、通讯、道路收费、社保、基础教育、环保、物流等“同城化”方面率先走一步，不求统领，但求通融，创造不同行政区经济社会融通“同城化”的新格局。
　　■顺德的城市转型如果单纯依靠政府主导，成本就会太高，“政府推动、市场驱动、民间互动”是正确的方向。

　　制度环境的改革创新仍然是第一位
　　记者：改革开放以来，顺德走在了全国前列，创造了“顺德经验”。时至今日，面对新的发展形势，市领导强调顺德需要“错位发展”，并对顺德提出了“建设成为总部经济园区、白色家电之都、现代物流基地、生态环保之城”这一全新定位。请问，您是如何看待市委对顺德的定位，顺德“错位发展”的突破口又在哪里？
　　余树华：改革开放初期，顺德在乡镇企业发展上走在全国前列，然而到了上世纪90年代初，这种产权不清晰的乡镇企业发展模式出现了严重的问题。当时，乡镇企业是集体或国家所有的，经营承包权有的是个人的，还有的是个体挂靠国有或集体的，企业的产值很高，而国有和集体经济的负债则很大，当时的顺德领导陈用志、冯润胜把这形容为“辉煌的成就，惊人的包袱”。
　　改革让顺德走上了发展的快车道。1992年，省委、省政府把顺德确定为广东省的综合改革试验市。顺德在全国率先探索企业产权制度改革，后来在全国普遍推行的“国有企业转制”，发展“混合经济”、“盘活优质资产”等改革举措就是从顺德开始的，顺德的产权改革经验已经成为了全国经验，顺德的很多家电、家具也成为了风靡全国的品牌。2003年，顺德在全国百强县(市)中排名第一。
　　然而，世界制造业发展的经济规律表明，制造业发展的阶段性很强，发展到一定程度既促进了当地经济的繁荣、生活水平的提高，也抬升了制造业本身的成本。于是，就会向成本更低的地区转移流动，原来的制造业中心就必须转型。当年英国的制造业就大多转移到成本更低的美国，促进了美国经济的发展。在经历了类似英国的发展过程后，美国的生产成本逐渐提高，制造业又开始转移到日本等国家；日本发展到一定阶段，又开始转移到当时的“亚洲四小龙”；“亚洲四小龙”发展到一定阶段，又开始转移到更低的成本洼地中国，尤其是珠三角地区。这种流动的间隙大约是15~20年。发展到今天，“两转型一再造”发展战略的确立，表明顺德政府顺应潮流，将会有所作为。顺德此前提出的总部经济战略，就是希望龙头企业、优势企业把总部、研发部门、销售部门留在顺德。
　　上世纪90年代初的综合改革主要集中在产权突破上，包括乡镇企业转制和农村实行股份合作制。政府机构改革也开了个头，在精简机构，撤销企业管理部门，直属企业与政府脱钩方面作了一些开创性的尝试。然而，顺德政府职能的转变还远未完成，综合改革所体现的综合性还不突出，还未能成为全国的经验。
　　要实现“两转型一再造”的战略目标，以及“建设成为总部经济园区、白色家电之都、现代物流基地、生态环保之城”的全新定位，顺德唯一的途径还是改革，制度环境的改革创新仍然是第一位的。任何产业转型、城市发展战略和举措，如果不建立在解放思想、体制综合改革创新上，都是难以取得根本性突破的，都难免出现“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为。顺德过去的经验证明了这一点，以后的发展还将证明这一点。“错位”发展，就是走特色发展的路。不要忽视的是，体制创新先走一步也是“错位”发展的一个方面，而且是一个关键的方面。顺德上世纪90年代的产权制度创新，就是“错位”发展取得成功的范例。
　　当前，顺德的改革要以科学发展观为指导，在调整利益关系，兼顾效率和公平，解决民生需求、城乡二元结构和转变增长方式、完善要素市场等问题上取得新突破。因此，当前的改革已经不可能是单项式改革，而必须是综合配套改革，是政治、经济与社会体制的综合改革，是与科学发展及和谐社会建设相结合的改革。
　　可以说，顺德这次面临的综合改革，是真正意义上的综合体制改革，是比1992年的改革范围更广、层次更深、难度更大的综合体制改革。完成这样的改革任务，对政府的要求更高，改革的任务更多地集中在政府的层面：
　　首先，加快转变政府职能，进一步界定政府的管理边界。实现城市转型和产业转型、环境再造的关键是政府转型。就产业转型、城市转型和环境再造来说，有些是属于政府直接做的事情，如体制环境再造；有些是由政府倡导和规划，并提供必要的公共服务，由企业来做的事情，如产业转型；有的是由政府组织规划、甚至出钱，由企业和社会组织来承办的事情，如城市转型和生态环境、人文环境再造等。实际上由政府直接出面做的事情并不太多，政府的任务主要是做好宏观规划与管理、市场监督、社会管理等，提供良好的制度环境和完备高效的公共服务，对于这些方面的机构和人员，不仅不能精简，而是要加强和充实。
　　在“两转型一再造”的设计中，建议顺德政府在可控的地方，给予企业一定的优惠，在税收征管、所得款出境、大通关、海关特殊监管区、综合保税区、科技产业园加工区、“电子口岸”的申办和建设方面营造大环境，在调整产业结构，引进鼓励性的高科技行业的同时，对于原有优势企业的转型及转移扩张，应给予指导与支持，给予具体的帮助。并争取省市政府在政策、审批权下放、资金等方面给予支持，使企业和政府都能平稳地度过转型的阵痛，从根本上改变靠大量消耗资源换取经济增长，以及一些制造业在全球的分工格局中长期处于低端的局面，实现产品和产业升级，拥有自主品牌、自主知识产权，提升产业的国际竞争力，实现企业和政府的多方共赢。
　　第二，充分体现市民意愿，进一步扩大政务公开和决策民主化的范围，广泛开辟群众参政议政的绿色通道，促进政府提高办事效率，建设人民满意的政府。
　　第三，建立富民、惠民的公共财政，进一步加大城乡教育、文化、卫生等基础设施建设投入，加快构建公共教育、文化、卫生等公共服务体系。对于群众最关心、最直接、最现实的利益问题，群众在就业、住房、医疗等方面的困难，要部门联动、进行专题研究，出台惠民便民政策措施，狠抓落实，让广大群众充分地分享改革发展的成果。
　　第四，完善社会保障制度，以民营企业、中小企业和外来工为重点，继续做好社会保险扩面工作。从根本上解决外来工、新移民的“市民待遇”问题，使他们较快融入顺德社会。
　　第五，推进农村综合改革，消除二元体制，实现城乡经济一体化。积极率先探索推进农村土地的市场化运作，率先有限地、在试点区域放开搞活土地、宅基地市场，政府由代开发商进行征地补偿的角色转变为土地、宅基地交易市场制定规则、实施管理的角色。
　　顺德政府率先做好职能转变，并在上述方面进行创新和突破，就是最根本的转型，而且是具有全国典型示范意义的转型。顺德也将再一次凭借制度创新获得新一轮发展的先机，担当起珠三角区域经济中心、制造中心的角色。
　　突破行政体制障碍加强区域合作交流
　　记者：无论是“错位发展”还是市委提出的全新城市定位，都是把顺德置身于广佛都市圈之中来考虑的。未来，广佛都市圈将会打造成为珠三角的核心区。顺德要融入广佛，其中很关键的就是在广佛都市圈中定位好自己的角色。请问，如何加强顺德和周边城市之间的衔接，实现与周边城市的资源共享、优势互补、合作共赢？
　　余树华：1990年，法国地理经济学家戈特曼讲述了古代爱琴海中的小岛得洛斯岛的故事，那里曾经是一座兴旺了600年的大城市，因为环境阻隔了它与周围的联系，最终走向消亡。由此提醒我们，城市的存在，在于融入各城市的关系网体系之中，而不能像老鹰那样，总把自己的巢筑在树梢或悬崖峭壁上。
　　如何加强顺德和周边城市之间的衔接？
　　首先，要探索并排除影响城际之间合作发展的行政体制障碍。现在，欧盟国与国之间的一体化给相互之间的交流发展带来极大的便利，而我们相邻的城市之间融通则很困难。这主要是现行行政区封闭型的管理体制、财政体制和不完善的政绩评价机制造成的，严重阻碍了地区之间的经济合作与交流。这个问题单靠顺德本身是很难突破的，但是，也不是无所作为。顺德可以以倡导者的身份，提出建立顺德和周边城市之间的共管协调制度，在跨市及地区边界的规划、建设、发展等重大问题上进行协调，重要项目的实施和可能影响周边环境的建设，在建设项目立项阶段应征询相邻行政单位意见，遵守共同制定的准则，同时协调区域人才流动政策，创造公平竞争环境，使城市群之间能够更好地形成整体优势。
　　第二，加快“高速城市通道”建设步伐，以交通为重点，实现公路、铁路、水运、航空等现代化交通网络的对接，构建便捷通畅、安全高效的信息体系，提高区域合作水平。
　　第三，积极探索合作领域。顺德离广州仅不到半小时车程，加强与广州的经济融通可以大大促进顺德的经济繁荣。要大胆主动消除两地的行政阻隔，在户籍体系互认、城市之间公交、通讯、道路收费、社保、基础教育、环保、物流等“同城化”方面率先走一步，不求统领，但求通融，创造不同行政区经济社会融通“同城化”的新格局。
　　第四，成立各种不同类型的城市合作协会、研究会，开展城市之间官方和民间的互动，实现跨地区的产学研结合，搭建科技创新的公共研发和制造平台，促进两地产业优势互补、分工协作，协调发展。
　　发挥政府、市场、民间优势优化决策机制
　　记者：佛山市委书记林元和强调，城市转型中，要实行“政府推动、市场驱动、民间互动”，那么在这个转型的过程中，政府、市场、民间各自应该担当什么的角色，怎么去发挥各自独特的优势去促进城市的转型？
　　余树华：在城市转型方式中，目前世界上主要有两种：一种是美国的自由放任式，政府很少控制，主要通过市场力量和企业自身发展目标决定，仅把发展中小企业作为抑制垄断与维持竞争的一种手段。一种是法、德等欧盟国家的政府领导式，政府成立专门委员会和其他组织，制定详细的目标、计划和政策，并设立了与城市转型有关的区域发展基金和欧洲社会基金，通过政府各部门、社会各界的通力合作，调整产业结构，促进各地区产业进步和地区经济整体的协调发展，加强经济和社会一体化，缩小不同地区间的发展差异，最终实现区域经济的腾飞。
　　顺德的城市转型如果单纯依靠政府主导，成本就会太高，与欧盟等国相比，我们的政府还是有些心有余而力不足。所以，市委书记林元和强调“政府推动、市场驱动、民间互动”是正确的。政府推动主要体现为政策推动，需要制定融资、税收优惠等优惠政策，建立完善的科研机构，推进产学研合作，重视基础教育的投入，整治环境、道路交通基础设施和工业园区，扶持民间团体，形成市场驱动、官民互动的中小企业扶植指导网络，并设立专门面向高科技中小企业的金融机构，鼓励和扶持本地有条件的制造企业向高新科技型企业转变，并通过提高城市吸引力，推动更多高新企业在顺德发展。
　　需要特别指出的是，政策推动，切不要把政府自身作为其利益主体去追求利益的最大化，也不适宜把大量资金用于建造楼堂馆所、标志性建筑或政绩工程，更不能与开发商合作对农民的权益进行剥夺，而要眼光向下，在城乡一体化，改造三旧，解决居民、失地无业农民、乡村移民等弱势群体生活、工作、居住条件等方面加大投入。
　　前面我说过，实现城市转型和产业转型、环境再造的关键是政府转型。从排序来说，环境再造，尤其是制度环境的再造是第一重要的，也必须先行一步。制度环境的再造，直接决定城市转型和产业转型的成败。另一方面，城市转型和产业转型是百年大计，其发展战略与策略设计至关重要。这不可以完全靠政府来做，必须走市场化的路子，依靠专家、企业家和广大市民的参与。怎么转？向哪里转？不可以搞长官意志。必须充分调查研究，科学分析，体现民意。不可以今天提一个口号，明天来一个新的领导，推倒重来，又提一个新口号，这样的折腾一个城市经受不起。因此，“两转型一再造”及其发展战略与策略就要经过慎重论证和修正，对必要性和可行性做出科学的评估，使之经受得起一定时间的考验。经过科学论证，“两转型一再造”的发展战略与策略一旦确定下来，就要形成法规制度，无论领导班子如何更替，都要像传接力棒一样坚持不渝地贯彻实施下去。
　　市民是城市转型的主体。市民能否积极主动配合城市转型关键在政府。首先，政府要广泛吸纳市民意见，使市民参与城市转型的规划与实施的全过程，决不可以闭门决策。在建设以人为本的和谐社会过程中，城市环境、城市建筑、城市规划等等方面既要体现时代和城市科学发展的要求，又要体现人性化、以人为本的要求。其次，要在市民中广泛宣传城市转型的理念，市民在城市转型中的行为规范，从而，伴随城市转型，使顺德市民成为紧跟时代步伐的新市民。