推进农业供给侧结构性改革：逻辑路径保障

图片说明：农业供给侧结构性改革是加快实现农业农村现代化的必由之路

□ 杜屹然
编者按：在国务院办公厅日前印发 《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》提出六大任务中，首条任务即 “构建农业供应链体系”，该内容提出：提高农业生产组织化和科学化水平，建立基于供应链的重要产品质量安全追溯机制，推进农村一二三产业融合发展。这也于2017年中央一号文件 （《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》）提出推进农业供给侧改革等精神一致，但如何推进农业供给侧改革？
农业稳、天下安。农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是全党工作重中之重。党的十九大作出了“深化供给侧结构性改革”和“实施乡村振兴战略”的重大决策。农业供给侧结构性改革是整个经济供给侧结构性改革的重要组成部分，是加快实现农业农村现代化的必由之路，是适应新时代我国社会主要矛盾新变化、解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的现实选择，对决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国有重大战略意义。
基于此，笔者对农业供给侧结构性改革的逻辑源起、实践路径和根本保障进行了深入分析。
逻辑：推进农业供给侧结构性改革是走中国特色农业农村现代化道路的必然规律
推进农业供给侧结构性改革是问题倒逼的结果。近年来，我国粮食连年增产，供求总量基本平衡，实现了建国以来粮食产量“十二连增”，农民收入“十二连增”，自2004年以来农业农村发展连年持续向好，2016年全国粮食产量达到12325亿斤，比2003年增加3711亿斤。农民收入较快增长，城乡居民收入差距降至2．72∶1以下，乡村各项建设进入快车道。可以说，这十年农业发展最好、农村变化最大、农民得实惠最多。
当前，农业农村发展进入新的历史阶段，内在动因和外部环境正发生重大而深刻的变化，结构性问题日益凸显，成本“地板”、价格“天花板”双重挤压和资源、环境两道“紧箍咒”束缚，使农业农村发展发展面临新矛盾、新问题、新挑战。
一是，供求形势发生新变化，有效供给不能适应需求。当前，农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，阶段性供过于求和供给不足并存，主要表现在农产品由过去的供求紧平衡转变为供求平衡、个别品种供大于求，总量矛盾缓解、结构性矛盾突出。
这些年，粮食生产结构出现明显变化：大豆产量不断降低，但需求增长最快的正是供求缺口最大的一个品种；玉米的产量急剧增长，近十年翻了近一番。增产的未必是需要的，减产的恰恰是需求必须满足的。比如，2010年以来我国三大粮食总产量由4．25亿吨提高到5．01亿吨，增产17．7％；消费量从4．53亿吨上涨到4．74亿吨，仅上升4．63％。
玉米状况更为突出：2015年玉米总产达4491．6亿斤，而同年消费量是3500亿斤，产大于销近千亿斤，再加上进口，许多地方库存压力很大。总体供过于求、价格低迷成为基本面，特别是当前我国人均生产总值已由2010年的不到4500美元突破8000美元，这是一个由中低收入国家向中高收入国家迈进的关键时期，也是一个消费快速升级的转型期，对农产品的绿色生态、有机高端、功能个性需求成为趋向和潮流。而农业生产结构却跟不上消费快速的更新换代，直接造成一方面大量普通农产品积压难卖，另一方面高端农产品又供不应求，供求结构严重错位。
二是，竞争格局发生新变化，农业国际竞争力减弱。近年来，农业生产成本持续上升，劳动力成本、土地成本、粮棉油生产成本年均分别上升20％、25％、10％以上，原来的低成本优势发生逆转，国内国际大宗农产品价格差距很大，国内农产品价格不但普遍高于国际市场价格，部分农产品甚至还远高于配额内的进口到岸价格。如此高的粮食生产成本，在国际上完全不具备竞争优势，国内企业也不愿意买国内的农产品。这种情况持续下去，只能是增产越多，亏损越多。粮食进口规模不断高企，而国内托市收储的粮食库存将保持高位，呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增”的怪现象，持续下去会冲击国家粮食安全、产业安全，影响农民就业增收。
三是，生态环境发生新变化，农业生产方式需要加快转变。农业资源的过度利用，付出了很大生态资源代价，带来很大生态环境问题，也成为影响农产品质量安全的重要因素。我国的粮食产量占全球的四分之一，化肥用量却高达35％，利用率不到40％，农药利用率为35％，农膜残留率高达40％，可以说，粗放发展、竭泽而渔的旧路子已经走不通，转变农业发展方式、调整生产方式是必然选择。
四是，体制机制发生新变化，农业农村改革相对滞后。党的十九大作出了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的重大战略决策，以工补农、以城带乡渐成共识和行动，城乡融合发展、一体化发展格局正在形成。随着全面深化改革的不断深入，市场在资源配置中的决定性作用日益显现。虽然我国改革的发端于农村，但目前农村改革在许多方面由领跑变成跟跑、甚至滞后。比如，绝大多数农产品产量过剩，收储政策导致财政负担沉重甚至生态问题；农村集体资产资源，没有进入市场，农村要素资源不能形成财富、创造财富。
五是，经济形势发生新变化，农民增收面临新困难。宏观经济面临“三期叠加”，经济发展进入新常态，增长换档降速，农产品需求和农民外出务工都受到明显影响，农民增收进入瓶颈期。家庭经营和工资性收入在农民人均可支配收入中分别占39．4％和40．3％，是农民收入的两个最主要来源。但当前粮价低迷，部分农产品价格出现明显下跌趋势，国家也难以继续提高政策性收购价格，依靠增产和提价来实现增收面临很大挑战；外出农民工数量增长也发生明显变化。在这两个主要动因都减弱的背景下，怎么增加农民收入是必须破解的难题。
总体来看，新时代农业农村发展的主要矛盾发生了重大而深刻的变化，农业面临的条件约束发生了重大而深刻的变化，农业发展方式必须加快转变，由“提产增量”向“提质增效”转变，把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向，以推进农业供给侧结构性改革作为统领农业农村发展的主线，推动新旧动能转换接续，这是农业农村发展规律的内在要求，是加快推进农业农村现代化的根本选择。
路径：调整结构，提高供给质量，形成农业供给体系的内生优化机制
综上，当前农业农村工作的“指挥棒”和“坐标系”发生了广泛而深刻的变化，已进入“结构升级、方式转变、动力转换”的重要关键节点，必须坚持问题导向，把推进农业供给侧结构性改革作为破解农业农村发展矛盾问题和挑战的“治本药方”，按照党的十九大关于“坚持农业农村优先发展”的工作部署，按照“中国要强、农业必须强；中国要美、农村必须美；中国要富、农民必须富”的总体要求，以新发展理念统领农业农村工作，调整工作重心，突出重点、以点带面，加快培育农业农村发展新动能，形成产出高效、产品安全资源节约、环境友好的农业供给体系，实现农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求历史性转变。这是农业供给领域的一场深刻革命，既是农业生产力的广泛调整，也是农村生产关系的重大变革。这一过程还是农业自我适应和自我修复过程，是符合农业发展规律的必然选择。
其一，调整产品结构。顺应消费升级的新趋势，把握农产品优质化演进的新规律，注重发展优质化品种，把追求优质贯穿到品种选育、种养流程、加工销售的各个环节，强化质量兴农，不断提升农产品品质。注重发展专用化品种，把专用品种在生产、收储、加工等环节提前分开，推进品种专用化精耕细作，才能生产出适销对路的农产品。随着人们对健康保健越来越重视，功能性食品越来越受欢迎，市场空间潜力很大，把农产品打出“原产地”品牌就会做强做优。农产品的区域性特色、乡土“基因”非常明显，所以坚持质量兴农、实施农产品品牌化战略，把小品种做成大品牌、大产业，形成品牌担保品质、优质优价的良性循环。
其二，优化区域结构。坚持分类施策、有所为有所不为，推动生产向优势产区集聚，形成地区分工科学、比较优势得到发挥的生产力布局，走专业化、精致化、体系化的产业发展新路子，形成区域化布局、规模化生产、产业化经营的主导产业，推动要素富集、产业聚集、特色突出的区域经济，不断增强区域发展竞争力和吸引力。对农产品优势产区，着重向精细化方向发展，在产业集中度、产业链完善、价值链提升、服务配套等方面努力。对粮食主产区和主要农产品生产功能区，着重在提升内涵、提升品质、节本增效方向努力，推动形成清洁生产方式和循环农业模式。对资源生态问题较为突出的地区、气候不适宜地区应该有计划地进行退耕、休耕、轮作，促进产品供求关系平衡改善，主要增加一些生态产品供给。
其三，发展新模式新业态。注重改造提升传统农业，统筹一二三产业融合发展。随着经济发展，人民群众对文化、生态、健康等要素的需求明显提升，这对农业发展提出了新的需求，成为推动农业转型升级的重要动力。现代经济体系，三次产业边界发展日益模糊，跨界融合成为趋势前沿，农业种养业增值环节少、空间小，而产后加工、营销等链条长、增值大。可以实现产业链相加、价值链相乘、供应链相通，打造以农业为基础、农业与其他产业融合发展的新体系，使传统意义上的“一产”变为“新六产”。促进一二三产业融合发展，不仅是满足更高层次需求的需要，也是大幅提高农业生产附加值的重要渠道，无疑还将推动农业生产得到更好发展。当前在农村如火如荼发展的乡村旅游和农村电商具有典型意义，以工补农、以商补农、以游补农，这为农业这个古老的概念注入了新内涵。
其四，改变资源利用结构。我国用不到世界9％的耕地养活了占世界22％的人口，付出了较大的生态资源代价，要正确处理绿水青山与金山银山的关系，杜绝欠生态环境新账，逐步还旧账，因地制宜选择发展产业，切实做到经济效益、社会效益、生态效益同步提升，实现百姓富、生态美有机统一，让绿水青山成为兴村富民的金山银山。首先要推进种养观念转变，顺天时、量地利，遵从自然法则，应时取宜，取之有度，推行农业绿色生产方式，走资源生态可持续发展道路。推行山水林田湖系统修复，把过度开发的土地利用强度降下来，探索通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多元方式，推动农业资源永续利用和生态改善。
其五，发展现代农业。重视发展粮食产业经济，突出优质、安全、绿色导向，开发微量元素农业、微生物农业、微观需求农业，提供具有健康改善特殊功能和效用的小众需求和个性化需求农产品。人类已进入“后喻文化”时代，单靠经验种田已远远落后于时代，利用互联网平台打造农业产业命运共同体，是激发农业发展新动能的大逻辑。重视发展信息农业经济，利用“物联网”、云计算、大数据对农业生产、加工、营销进行智能化管理，实现“线上农业”与“线下农业”互动协调推进。重视发展特色农业经济，立足于农业多功能挖掘拓展，促进农业生产与生态保护、休闲观光、农耕体验、文化传承、健康养老、科普教育深度融合。我们正在走进一个“无边界社会”，许多事物边界越来越模糊，共有共享正全方位渗透人们生产生活，今天的农民正由过去祖祖辈辈终日在田间劳动，变成“一个月过年、二个月种田、九个月空闲”，农村生产要素共享初具端倪。重视发展农业共享经济是推进农业供给侧结构性改革的一个新方向，把分散的农业农村资源要素整合，将成为推进农业农村发展的新动能。
其六，建设美丽乡村。党的十九大作出了“实施乡村振兴战略”的重大战略决策，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，为当前和今后一个时期的乡村建设指明了方向。
广阔天地、大有作为。要把美丽乡村作为推进“三农”工作的总统领总抓手，以生产美、生活美、生态美“三生三美”融合为目标引领，以城乡融合发展为基本方向，以改善基本生产生活条件为基础，以公共服务均等化为推动，以乡村文明行动为引领，以补短板抓两头带中间，以特色小镇建设为重点，着力打造各具特色、各美其美的中国特色美丽乡村。注重区域的整体布局和规划，注重乡村文化留住乡愁，形成连片整体打造新格局。把乡村治理摆在重要位置，发挥基层组织、村民自治、“新乡贤”等各类群体在乡村治理中的积极作用，使恢复农村生气，实现“物的新农村”与“人的新农村”的有机统一。
保障：围绕理顺政府和市场关系，加快构建供给侧结构调整的体制机制
农业供给侧结构性问题，实际是一个时期以来政府与市场关系处理不到位造成的，病症是资源要素错配扭曲，病因是政府调控制度和市场运行机制不健全不完善。通过改革形成推动供给优化、供需平衡的内在长效机制，使农业农村发展再进入一个新的常态发展阶段，农业农村现代化重新进入健康发展可持续的轨道。所以，改革是打赢农业供给侧结构性改革攻坚战的制胜法宝和根本保障。
第一，改革创新农产品竞争机制。一是关于农产品价格形成。过于依赖政府支持，会妨碍市场调节。比如，2008~2014年，稻谷最低收购价连续7年提高，累计提价幅度在90％以上；东北玉米临储价连续4年累计提价48％，这此价格都严重偏离了市场价格，造成产大于销，库存积压。这就需要根据粮食市场供求关系，根据粮食品种的重要性进行分类改革让价格回归市场，引导农民科学安排生产。
二是关于农业补贴。提高农业补贴的精准性，逐步把与产量挂钩的补贴项目转向综合性农业支持保护补贴，由“黄箱”政策转变为支持改善生产条件和生态、帮助农民增收的“绿箱”政策。
三是关于农产品进出口调控。当前推进农业供给侧结构性改革的重大关口，特别要防止大量进口农产品冲击转型改革发展大局，提前研究通过国际贸易规则合理保护国内农业的制度安排，为保障国家粮食安全和农民就业做好“防护墙”。
第二，改革完善农业经营体系。这是解决地谁来种的问题。当前重点培植四类主体：一是农民合作社。应着力在规范、提升质量上努力，扩大合作地域范围，拓展合作领域，从专业合作向生产、供销信用“三位一体”综合合作发展，提高服务农民、致富农民的能力水平。
二是家庭农场。这也有一个适度规模问题，特别是在农民外出务工放缓的新形势下，如果家庭农场的经营一味追求“大块头”，必然会有其他农民失去土地。所以要防止农业经营上人为垒大户，影响一般农户就业增收。
三是龙头企业。把握当前众多企业投向农业农村发展的新机遇，在引导工商资本下乡的同时，要注意加强引导与规范，坚决防止企业流转土地“不务农”、经营不良使农民权益受侵害。
四是农业社会化组织。依托土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种形式，在不打破家庭经营格局情况下实行统种统收、统防统治甚至统销统结，以服务规模弥补经营碎片化的不足。土地托管带来的直接效果非常明显，有利于解决“谁来种地”问题，让有技术、善管理、会经营的种田能手找到用武之地，有效解决了农业生产劳动力短缺、管理粗放等问题，促进了农业增产增效，有利于科技应用，促进了三产融合，实现农业区域化布局、标准化生产。
最后要注意正确统筹规模经营与小农生产的关系。我国各地生产条件差异大，家庭耕作还是我们的国情，发展规模经营应因地制宜、分类施策，宜大则大、宜小则小，不搞“一刀切”，要在稳定农村基本经营制度、坚持土地承包经营长期不变的基础上，研究完善对小农生产的扶持政策措施，依托农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。
第三，改革健全农村资源要素配置体制。转变农业发展方式、调整优化供给结构，关键要对农村资源要素进行流动重组，形成和创造财富。一是深化土地制度改革。包括农村土地承包经营权权属落实，农村集体经营性建设用地改革、农村宅基地制度改革和土地征收制度改革。党的十八届三中全会提出农村土地的“三权分置”，在强调农村土地集体所有和家庭经营基础性地位的同时，将土地所有权、承包权、经营权分置并行。党的十九大又作出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年的重大决策，这为农民增收致富提供了历史性机遇。
二是深化农村集体产权制度改革。主要是解决解决集体经济融入市场经济的问题、城镇化背景下农民流动性与集体资产权益稳定性的矛盾、让集体资产为农民造福获益三个方面的问题改革的关键是处理好集体与农民的关系，改革的实质是理顺集体“人”和“财”的关系，根本方法是分类指导、因村施策，改革的要义是坚持尊重农民意愿。
第四，改革创新农村金融制度。这是制约农业农村发展的一大难题，一方面社会上大量资金无处可投；另一方面农业农村资金严重溃乏，资金供求错位，最主要是因为农村商业信贷投入成本高、风险大、回报低。在对金融机构“三农”信贷投入实行差别化考核，通过奖补、减税、财政贴息、政策性担保、风险补偿等方式降低信贷风险，提高投放意愿的同时，进一步扩大抵押品，逐步把土地经营权、住房财产权、集体资产股份等纳入担保范围。根据农村熟人社会特点，积极培育农村合作金融组织，扶植农村资金互助合作、村镇银行、小贷公司等地域性小型金融机构，同步发展农业保险，帮助经营者化解经营风险，降低金融机构信贷风险。要高度重视整合提高财政资金使用效率，加大涉农资金整合力度，给予县更多的自主权，最终形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的农业农村投入新格局。
第五，改革农村人才培养机制。推进农业供给侧结构性改革，重业更要重人，没有经营主体农民的现代化，农业就不可能实现现代化。当前“归雁经济”渐成气候，一方面要重点围绕新型职业农民培育、农民工职业技能提升，培育农业职业经理人，开发农村人力资源；另一方面牢牢把握新一轮“上山下乡运动”人才资源大输送的难得机遇，积极吸引返乡创业农民工、大学生、城市离退休老人、乡村旅游群体，大学生村官、三支人才、驻村扶贫干部等“新农人”群体，这对于解决“三农”问题，实现乡村再造，将是一次千载难逢的历史机遇，用好这笔宝贵财富，是推进农业供给侧结构性改革的重大机遇也是当务之急。
第六，改革促进农业生产的激励保障机制。目前最缺乏的是优质农产品，政府应鼓励农民生产优质农产品。对于从事优质农产品生产的农户，应在项目资金、银行贷款、基础设施保障等方面建立相应的制度用于激励引导。推进农业供给侧结构性改革，需要更加注重发挥农业绩效评价考核的“指挥棒”作用，健全激励约束机制，推动由增加产量为主向增加产量、提高效益、保护生态并重转变，确保农业供给侧结构性改革沿着正确方向推进。
（作者单位系中国新华新闻电视网新媒体中心）