谁来填补一些公益性铁路建设资金的“缺口”？

□ 本报记者 张颖川
   “火车一响，黄金万两”，“铁路是发展经济的‘先锋官’”，“铁路是拉动内需的‘火车头’”，这些流传已久的言论都在说明铁路建设对于促进国民经济发展的重要性。
    对此，国家早已有充分的认识，并推出了一系列的政策和规划发展铁路。根据国家《中长期铁路网规划》，到2020年全国铁路营业里程规划目标完成12万公里以上。依据原铁道部今年年初的规划，2013年全路固定资产投资为6500亿元，其中基建投资5200亿元、投产新线5200公里以上。
    然而目前的实际情况是，由于铁路建设资金紧缺，建设速度异常缓慢。到2012年底，我国现有营业铁路里程只达到9.8万公里；如今2013年已过半年，铁路基建投资大约只完成1800多亿元。特别是铁路总公司成立以来，在建设资金严重紧缺、债务负担极为沉重的境况下，很多计划要修的线路都缓建或停建，铁路总公司更多对有经济效益的线路感兴趣，对一些公益性铁路、经济效益差的线路，以及欠发达的中西部地区的铁路则是态度冷谈。
    如计划中的成贵铁路(云南段)、大瑞铁路(保瑞段)、丽香铁路等建设并未提上日程，西安到成都、成都到兰州和郑州到重庆这三条高铁线路，目前也因为资金等问题暂时搁置。如此将严重威胁到国家铁路网的建设规划，按照这个速度，到2020年将很难完成12万公里的建设目标。
    那么，铁路网规划中，中西部地区的线路、公益性线路等铁路建设资金缺口该由谁来解决？建 设 缺 位
    其实，铁路建设重东部、轻中西部的不平衡建设格局由来已久。这种建设格局的形成是由多方面因素造成的，包括历史原因、地理环境因素，同时也与中西部地区经济不够发达有关。
    就拿近年来说，根据国家《中长期铁路网规划》，被列入其中的中西部铁路线路近40条，其中包括7条研究性项目。按照规划，这些铁路需要在2020年前建成。不过，综观这些铁路的建设情况，却会发现：距离2020年不到七年时间，只有不到一半的规划线路开工，而且，多条线路的开工期限一拖再拖。
    今年5月全面开工建设的渝黔新线便是其中的典型。这条重庆到贵阳的线路早在2009年就进入了国家发改委“2009年西部大开发新开工重点工程”，属于确定新开工的18项重点工程之一，原计划于2014年建成。但是真正的开工日期直到2013年5月才成行，建成日期亦延至2018年。
    然而加快中西部和贫困地区铁路建设却具有着举足轻重的意义。推动中西部和贫困地区铁路建设，不但可以有效带动当地资源能源产业的发展，还可以改善中西部和贫困地区群众的生活条件，激活中西部巨大的资源和消费市场，对于调整区域经济发展格局、促进我国经济持续健康发展，都具有深远的影响。“中西部地区幅员辽阔，资源丰富，但区域经济发展落后，亟须通过加快铁路建设来带动发展，所以中西部地区大量的铁路不建是不行的，否则就会影响到钢铁行业、水利行业、煤炭行业、机械加工工业等诸多行业的发展，很多工厂就要关门。”中国工程院院士、中国中铁隧道集团副总工程师王梦恕对记者说。
    此外，铁路建设还具有很强的公益性。就我国的情况看，铁路的公益性服务主要包括：以国土开发、消除地区经济发展差距、加强和巩固民族团结、满足军事需要、运输抢险救灾物资、重要物资运输等非经济性的铁路建设项目和运输服务。从这个角度讲，铁路承担了一部分本应由国家承担的职能。而鉴于铁路运输能力大、受气候和自然条件影响较小、方便调度等诸多运输优势，履行这些公益性职能非铁路莫属。所以，在目前公益性铁路建设不受“欢迎”的当口，强化公益性铁路建设同样不容忽视。谁 来 埋 单
    铁路建设刻不容缓，然而建设资金却是极度紧缺。
    据记者了解，铁路工程的投资资金中，目前主要融资渠道仍然是银行贷款和发行债券。在一季度的资金来源中，贷款达1009亿元，占总资金来源1514亿元的2/3左右，融资渠道非常单一。
    与此同时，新成立的铁路总公司承担着巨大的债务压力。原铁道部已有大量长期负债，铁路总公司成立之后，原铁道部的所有债务都由铁路总公司承担。铁路总公司2013年一季度报表显示，总负债达2.84万亿元，负债率高达62.31%。
    另外，严重的亏损也使铁路总公司步履艰难。年初以来，铁路的经营状况极为惨淡，一季度报收68.76亿元的亏损，第二季度又因煤炭市场乃至整个宏观经济的不景气而报收不佳。
    在这种情况下，让本属企业性质、以运营赢利为最终目的的铁路总公司承担更多中西部铁路、公益性铁路这些经济效益欠佳的建设任务，不免有些“强人所难”。
    王梦恕表示认同：“既然是企业，当然就要考虑投资成本和收益。主抓赢利性强的铁路线路建设，这属于正常的企业行为。现在的铁路总公司当务之急是保证9.8万公里铁路的顺利运营，保证220多万职工的生活，保证尽快地赢利来偿还巨额债务。”
    既然如此，将这些处于缺口状态的中西部铁路、公益性铁路交由社会资本来建设？
    恐怕也不现实。众所周知，铁路投资资金需求量大，投资回收期长，从勘探、施工到运营，大约需十年时间，一般的企业和社会资本往往难以承担。
    所以，鉴于上述实际情况，弥补铁路建设“缺口”的任务最终只能落到政府部门的头上。
    中物华商国际物流股份有限公司董事长刘景福即对此表示：“像那些中西部地区的铁路，亟须建设，但是铁路总公司又无能为力，这种情况就应该由大交通部来统筹，由国家政府部门来解决，建设资金由国家埋单。”怎 样 落 实
    强化中西部铁路、公益性铁路建设，填补铁路网规划建设缺口，这已成为铁路体制改革进程中出现的不可回避的问题。那么，建设资金该如何落实？
    7月24日国务院常务会议上，部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设等事项，给正在遭受资金缺口的铁路建设注入了强心剂。
    会议强调，要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革。通过改革，全面开放铁路建设市场，优先建设中西部和贫困地区的铁路及相关设施。
    具体措施是：多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金。创新铁路债券发行品种和方式；向地方和社会资本开放城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权；加大力度盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展；加快前期工作，使“十二五”规划确定的重点项目及时开工，按合理工期推进，确保工程质量。
    至于上述方案是否切实可行，或许还有待观察。
    王梦恕对于以上方案就不完全赞同。他认为，多方式多渠道筹集建设资金是合理的，但应该明确中央财政性资金为“主导”，而不是“引导”。“社会资本整体体量偏小，对于一些小规模的线路还可以。至于大规模的铁路干线，建设成本巨大，社会资本、铁路发展基金等是起不了太大作用的。所以，还必须以中央财政性资金为主导，由国务院来拿钱建设。”王梦恕说。
    对于向地方和社会资本开放城际铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权问题，王梦恕表示支持：由于一些城际铁路线路比较短，相对干线铁路建设资金数额较少，所以这类铁路以省市政府为中心出钱修建还是可行的。
    “不过前提是，地方政府必须改变GDP的发展方式，避免过于追求大楼、地产、马路等方面的建设，应以铁路建设为中心，因为铁路修到哪里，就会带动哪里的发展，这是毋庸置疑的。”王梦恕补充道。
    中西部或贫困地区铁路建设有了解决对策，那么公益性铁路的建设危机又该如何化解？
    更多的业内人士认为，首先应该界定好铁路的公益性和经营性，进而实施分类建设。经营性项目主要采用市场化投融资与建设运营，公益性项目则由政府公共财政负担以及政策性贷款解决。“随着铁路改革进程的加快，政府相关部门应该对铁路的公益性有一个整体的计划和规划，如对公益性铁路的建设、规模、投入、考核、运营等都有具体的东西出台，这些问题不解决，而是寄望于铁路总公司主动解决，显然是不现实的。”刘景福建议。
    另外，对铁路所承担的公益性职能，也有业内人士建议，有关部门应建立配套的补贴机制，如公益性线路和运输补贴制度、经营性铁路合理定价机制等，如此有助于加快公益性铁路的建设步伐，进而更好地完善铁路网的建设，推动铁路的改革进程。