体制改革能否让铁路运输破茧成蝶

□张俊勇
    今年的铁路改革无疑吸引了社会很高的关注度。毕竟铁路政企不分、政资不分、政社不分的体制由来已久。铁路改革方案出台后，围绕铁路改革的议题此伏彼起，诸如铁路改革能否构建真正的市场经营主体，市场化方向是否会带来票（运）价的上涨，铁路改革的成本应该由谁来承担，铁路改革能否破解民间资本投资铁路窘境等诸多问题。针对铁路改革的期盼也好、猜疑也好，支持也罢、抵制也罢，总之，铁路改革已是开弓没有回头箭。过去广受诟病的铁路发展和运营已经到了不得不改的时候。那么，如火如荼的体制改革，能否使铁路走出经营窘境，最终破茧成蝶？诸多问题待解
    铁路改革是一场攻坚战，中国铁路总公司是中央管理的国有独资企业，既然是央企，就决定了其商业性与社会公益性两者兼顾的特点。过分注重商业利益，将会带来较高的社会成本；强化其社会公益性责任，无疑也会制约企业的发展。
    政企分开只是铁路改革的第一步，还有很多遗留问题待解，需要明确未来的第二步、第三步该指向哪里。改革只是手段，提升铁路运输绩效，以铁路产业的健康发展带来社会整体劳动生产率的提高才是最根本的目的。
    铁总在账面上承继了原铁道部的资产和负债，国家财政部需要会同有关部门研究解决债务处理的办法。国家埋单，公众不支持；铁总埋单，无疑会拖累公司的转型重组。尽管有国家信用作担保，但由于债务缠身，资产重组、人员配置、结构调整、业务拓展都会因此受到掣肘。笔者一直认为，靠涨价来缓解债务压力是一个馊主意，有知名度很高的院士甚至认为，“票价肯定要涨，可能比机票还贵”，如果改革朝着那个方向，注定铁路的发展会走向死胡同。
    原铁道部下属18个路局及三个专业公司有200多万员工，再加上已经离退休人员，绝对不是一个小数目。铁总要向企业化转型，面临着亟待解决的人员安置问题。铁总企业法人盛光祖总经理“不让一个铁路职工下岗”的承诺从维护铁路运输及安全生产的稳定出发，这样的表态是很有必要的。西方国家铁路产业复苏发展的趋势表明，它的资本密集型特征越来越明显，技术投入而非人员投入是绩效提高的必要条件。铁总如何在资本投入和人员使用上找到平衡点，不是靠内部指令能解决的事情。因人设岗还是因岗定人，铁总需要在人员安置、能岗匹配以及员工薪酬的合理性与激励性方面下功夫。
    全铁路系统的资产究竟是多少？3月14日，国务院批准的《关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（简称《批复》）显示，铁总注册资金为10360亿元人民币，不进行资产评估和审计验资。作为在财政部注册的企业，财务关系单列。显然，只有财政部才有权、有可能摸清铁路的家底。出于改革的稳定大局考虑，这无可厚非。然而资产明晰才能独立核算，资产不明，民间资本投资铁路难有积极性。随着改革的推进，财政部或铁总能否向社会公众交代一笔明白账值得期待。《批复》要求铁总“加强运输调度集中统一指挥”，这一指挥权确定了铁总在全路系统的权威。铁总的18个地方路局仍沿用了过去的称谓，在铁总的组织架构未能定位理顺前，地方局不会有什么动作。地方局并不拥有企业产业的核心要素，无法成为真正的市场主体。定价权、采购权、资产处置权、生产能力决定权依然集中在铁总。原铁道部所采用的收支两条线方针不利于地方路局积极性的发挥。即使是铁总本身，也缺乏相对的经营自主权，处理好自身与地方铁路局之间的责、权、利之间的关系，充分发挥两个方面的积极性，还需要实践探索。《批复》提出“建立铁路公益性运输补贴机制”，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。铁路作为大众化的交通方式，很多国家都存在对这种准公共物品的补贴机制。根据过去核算的数据，2011年，公益性运输亏损700亿人民币，大概不到铁路系统总收入的10%。国家补偿的范围和幅度撩拨着公众的神经——如果铁总获得了这种补贴，曾经留在公众心中的怨气或不满会烟消云散吗？未来前景可期
    我国的铁路改革过去只是在自己系统内修修补补，没有真正触及肌体和灵魂，而这次着实是一次脱胎换骨的大变革。
    一直以来，大锅饭、平均主义、官僚体系、结构臃
    肿窒息了铁路运输产业应有的活力。封闭、独立
    成为这一行业的代名词，与其他运输方式在规
    划、投资、建设、运营等方面衔接性差，习惯于自
    己的节奏和步伐，面对市场经济的大潮渐行渐
    远。在我国经济持续快速发展，铁路运输的市场
    份额持续下降，铁路货运量、周转量增速远低于
    总体货运量、周转量的情况下，让我们对铁路产
    生了复杂的爱恨情结。
    要改革就要付诸行动，喊破嗓子不如甩开膀
    子。我国对铁路的改革空喊了多年，没有哪次像
    这次有实质性的行动。改革的风帆已经扬起，惟
    有迎难而上、积极进取，才会催生出铁路产业的
    升级与活力。
    政企分开只是一个立足点。在改革的过程
    中，主要是看铁总的表现，看铁路能否在降低成本、改进服务质量、提高运营效率、规范科学管理等方面取得实质性成效。当然，也离不开政府的行政监管、媒体和公众的监督。就目前来看，铁路市场化改革绝非一时之功，政企分开只是开启铁路改革的第一个按钮。
    综观发达国家的铁路改革经历，或许能够为我们带来一定的启示。
    20世纪80年代，美国的铁路改革借助市场机制力量，在定价权、资产处置权、行政许可权等方面实现了由国家管制向企业自治的转变，铁路运输企业经营自主权范围的扩大，激发了活力，降低了运费，促进了铁路产业的繁荣。进入本世纪以来，铁路运价的上涨引发了货主的不满，也引起了美国管制部门的警惕，当一个相互竞争的产业结构通过兼并重组向寡头垄断演变中，企业的垄断倾向有所抬头，无疑会妨碍货主的利益。
    自本世纪以来，俄罗斯着手筹备铁路改革，终于在2003年10月开启了改革之旅。经过10年的里程，才使铁路的发展渐渐有了起色。德国铁路改革历程已经快20年，业务范围、组织架构不断进行调整，如今德国国家铁路公司下属的辛克公司成为全球最成功的物流公司之一。
    英国、新西兰的铁路改革曾经误入歧途。欧盟的路网分离模式从1991年就开始启动，尽管在一定程度上促进了竞争，但其负外部性也逐渐显现，竞争性作用的发挥并不能解决当前和未来运能增长与现有基础设施之间的瓶颈矛盾。
    世界各国的铁路改革由来已久，有成功的经验，也有惨痛的教训。吸取各国经验，扎实推进我国的铁路改革，我们还需要对铁路改革多一份理解，多一份宽容，相信未来的铁路会破茧蝶变。
    （作者单位为石家庄铁道大学经济管理学院）