国家铁路局如何“管”好铁路总公司？

编者按
    3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》正式对外发布，提出将铁道部并入交通运输部，设立中国铁路总公司，组建国家铁路局。规定国家铁路局对中国铁路总公司履行监管职能。
    紧接着，中央政府门户网站公布了《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》，这标志着我国的铁路体制改革又向前迈出了重要一步。从方案的具体内容来看，成立7个地方铁路监管局，确定了具体的人员编制，这些都进一步凸显出了国家铁路局在监管方面的职能。
    然而目前来看，中国铁路总公司仍然是一个超级垄断的央企巨无霸，属于正部级别，而国家铁路局属于副部级。国家铁路局该如何处理与铁路总公司的关系？一个副部级单位怎样才能对正部级单位实行有效监管？
●铁道部经济规划研究院研究员 孙林：
必须严格依法监管
    改制后的中国铁路总公司不具有对其他铁路企业的行政支配权。但是中国铁路总公司控制着全国近70%的铁路线路里程、绝大部分的客运运营权，在铁路运输市场中处于事实上的垄断地位。其所拥有的全国铁路路网调度权，使得其他铁路企业不得不受制于中国铁路总公司；中国铁路总公司作为合资铁路公司的主要控股股东也对公司具有股份控制权。因此，如何保证这些铁路企业能够独立经营、开展竞争是政府监管部门的责任。
    国家铁路局作为国家的行政管理机构，其监管的对象是所有的铁路运输企业。但由于中国铁路总公司处于垄断地位，因此是监管的重点。要实施国家铁路局对中国铁路的有效监管，必须完善相应的监管法规。
    铁路监管立法的目标，是为建立健全铁路运输市场公平竞争新秩序提供法律保障。围绕这个目标，明确监管的原则、内容、程序与方式，真正做到铁路监管工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现依法行政、依法监管。
    铁路监管的内容，主要是铁路市场主体的经营行为，包括6个方面：一是国家铁路局通过对铁路市场主体的进入与退出的监管，维护铁路运输生产秩序；二是对铁路运输价格监管，防止铁路企业乱收费、乱涨价；三是对不正当竞争与垄断行为的监管，避免中国铁路总公司利用自身的垄断地位对其他铁路企业的公平竞争、互联互通等基本运输权利的侵害；四是对铁路运输安全的监管，切实落实国家的安全法规，保障铁路运输安全；五是对运输服务质量的监管，不断督促铁路企业提高运输服务质量；六是对技术标准的管理。这也是国家铁路局行政管理的重要内容，无论是铁路基础设施还是运输工具，都必须符合国家规定的技术标准。对于违反标准规定的行为，国家铁路局有权依法作出处理。
    国家铁路局要通过严格的监管执法，切实维护铁路运输生产秩序。对于违反监管法规的行为，必须依法作出处理。在目前情况下，如何保证铁路运输市场主体的公平竞争、保障铁路运输安全以及不断提高运输服务质量，是国家铁路局监管工作的重点。监管部门应当保障其他铁路运输企业参与全国铁路调度活动的权利，确保铁路运力资源能够做到公平、公正地分配。同时也要进一步完善监管程序，赋予被监管对象相应的申诉权，以维护自己的合法权益。
●北京交通大学法学院 张长青、段宇楠：
铁路监管需有的放矢
    关于国家铁路局能不能管铁路总公司的问题，这是不容置疑的，正副部级别不会成为政府实施监管的障碍；关于该如何管的问题，答案则是铁路总局应宽严相济、有的放矢，科学、合法、合理监管，保证中国铁路总公司的自主经营真正实现的同时，实现全社会的福祉最大化。
    首先，该管的一定要管。
    在铁路运营安全、质量方面。《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《铁路局规定》）强调要加强对铁路运营中的安全、质量的监管。从国际经验看，英国、法国等国家铁路进行分拆和私营化之后，负债率进一步上升，对国家补助的索取增加，事故率上升，安全性和服务质量严重下降。而我国的铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全事关重大，直系国计民生，无疑更需进一步落实对安全、质量责任的监管，防患于未然。审慎监（即政府外部监管）无疑是行之有效的选择。在安全与质量问题上，国家铁路局不可念旧情而心慈手软。
    在社会责任承担方面。行政机构的外壳蜕去后，铁老大悄然转身，以企业法人身份示人。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和其章程是铁路总公司的行为准则，表面上看，中国铁路总公司除了规模异常庞大，与其他国有独资企业无异。然而铁路毕竟不是寻常之物，不能完全交予市场听之任之。
    铁路承担着提供公共服务的艰巨使命，而赢利却是企业的永恒目的所在，因此二者难免冲突。在过去，由于自身的国家机关性质，原铁道部不得不为公共利益让步，因此物价飞涨的今天，火车票并没有太大的涨幅；如今中国铁路总公司完全可能出于其巨额债务压力对火车票涨价，或在承担公益性运输责任时“缺斤少两”。国内已有不少专家对此问题表示担忧，而我国又尚未以明确的法律、法规对企业承担社会责任进行强制约束。因此，也需要一个政府职能部门在旁敲打提醒、苦口婆心，时时警惕。
    其次，不该管的绝不乱管。
    《铁路局规定》第一条“职能转变”中的第一款“取消的职责”，取消了国家铁路局的15项职能。这些职能主要体现在铁路运营业务事项（如开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货物运输、专用线与国铁接轨、工程及设备报废、日常清产项目核资、基建大中型项目工程施工、监理、物资采购等）的审批及从业资质（超限超长超重集重承运、工业产品制造等）的认定与审批方面。这正反映了“政企分开”的改革初衷。政企不分是原铁道部的多年诟病，此次市场化改革，目的之一即在于形成“政府依法管理、企业自主经营、社会广泛参与”的铁路发展新格局。铁路总局对铁路总公司在某些领域拥有法定监管职权，然而却无权染指企业的内部经营运作事宜。
●石家庄铁道大学经济管理学院 张俊勇：
勿以行政级别论监管
    国家铁路局 “三定”编制尘埃落地后，铁路总公司机构编制也紧跟着敲定。对于副部级的国家铁路局能否有效监管中国铁路总公司，无论是业界还是坊间都充满了担忧。
    任何 “管得住”与 “管不住”的命题都难以推敲。国家铁路局履行职能的核心之一在于安全监管。按照改革要求和分工，中国铁路总公司承担安全主体责任，国家铁路局承担安全监管责任，各自承担各自的责任，出了问题便于问责。围绕着铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全的监管管理，两者的目标是一致的，谁都不能以国家和人民的生命财产安全为儿戏。高度重视安全工作，这为铁路局在铁总履行行政监管职能提供了保证。
    国家铁路局几个司级机构的设立也体现了其工作的重点和核心。综合司 （外事司）有权代表政府进行新闻发布、行业监测和统计。铁总再大，也是行业中的一员，无权代表全行业。其他司对铁总的监管也是有所侧重，诸如科技与法制司所负责的铁路技术标准，整个国家只能采用统一的标准才能充分发挥路网优势，这是技术本身所要求的；诸如安全监督司和运输监督管理司以运输安全为主要抓手；工程监管司和设备监督管理司都要为安全生产和运输提供最根本的保证。从国家铁路局的职责来看，可谓有“虚”有 “实”， “虚”的方面在于规章制度、发展规划、技术标准；而 “实”的方面则主要集中在安全监管上。这种 “虚”与“实”相结合的方式或可能为继续深化改革做好铺垫。
    铁路总公司的确摊子很大，资产也很大。有媒体称，它的资产相当于5~6个中石油，10个国家电网。如果任凭铁路局对铁总的资产管理、经营运作等也进行管理，那就绝对有越俎代庖之嫌。即使交通运输部也有对铁总的行业管理的责任，但铁总资产的验资与审核只能由财政部来决定。明确各自的职能和范围，让政府和市场都发挥作用才是改革的意义所在。
    1991年的 《铁路法》已经明显地落后于这个时代，与现实差距太大，与铁路改革的方向差距太大，有些法律条文已经完全过时。而有些新情况、新问题则并不能通过《铁路法》来解决。可以说在铁路领域出现了很多的立法空白。尽快修订、出台新的相关法规的呼声甚高。改革的路很长，改革的制度红利也会逐步释放。随着改革的深入，大力推行去行政化，从法律上明确每一方义务和责任，将监管与被监管纳入法制的轨道才是未来发展的道路。