新一届政府改革与邮政普遍服务基金的征收（中）

□ 刘建新
（接上期）
    其四，分析邮政基金的现状与前景。首先，它属于新增的政府性基金项目，目前已列入有关部门的工作计划。据了解，财政部和国家邮政局历时三年，于2012年制定了该基金征收的《暂行办法》，并在同年12月小范围征求了意见，目前待报国务院审批。据了解，这两个部门以资助中西部和农村地区“无利可图”的邮政普遍服务业务的名义，要向快递企业收“份子钱”(非税收费)。初步测算，通过向境内每件快件征收从0.1~2元不等的费用，预计该基金2013年可征收约10亿元，2015年将征收约20亿元。该《暂行办法》规定，一是从业人员20人以下或年营收200万元以下企业可免征。二是作为被征收对象的我国快递业所有非邮政快递企业表示坚决反对。社会公众也普遍质疑在目前形势下征收该基金的合理性、紧迫性、必要性与可行性。三是该基金涉及政府提供和保障公共服务的职能和公众的切身权益，分歧多，影响大，容易引发社会稳定问题，依照新的国务院《规则》，需要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面意见。四是从时间看，最迟到2014年6月底前，将决定邮政基金能否列入国家新的政府性基金项目的发布目录。
    二、对征收邮政基金 “合法不合理”的分析
    其一，征收邮政基金的合法性。《邮政法》 （2009年）第二条规定“国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。”“邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。”第十六条规定“国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督。”第十七条规定：“国家设立邮政普遍服务基金。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。”
    其二，快递企业和公众普遍质疑其征收的合理性。一是自2001年起，多家物流业协会、专家学者、各类非邮政快递企业就关注邮政改革问题，积极参与新《邮政法》的修改，多次对科学解决邮政服务补偿机制问题提出建议。例如：根据我国建立社会主义市场经济体制的要求和全球邮政业市场化改革的趋势，建议引入竞争，以招投标等方式，逐步开放邮政普遍服务业务，扩大邮政服务的社会供给和市场调节作用，改善邮政普遍服务的质量与水平等。可惜一直未被采纳。这也从一个侧面反映出一些人维护邮政部门利益的传统思维方式根深蒂固，折射出推进我国邮政与快递业市场化改革工程的长期性。二是指出邮政普遍服务属于政府提供公共服务的职责，且指定邮政企业专营，财政应当依法补贴其产生的政策性亏损。三是虽然局部还有邮政企业发生政策性亏损，但通过内部平衡，邮政企业连续实现了整体扭亏为赢，未来会更好;也失去了设立邮政基金的前提。四是非邮政快递企业依法不经营邮政业务，只允许经营竞争性的快递业务。而征收该基金《暂行办法》的说明中却称，“我国的快递企业主要集中在有赢利的城市和线路上开展邮政业务，广大农村、偏远和经济欠发达地区的邮政业务则主要由邮政企业承担，为体现公平竞争原则，快递企业应当适当分摊邮政普遍服务成本。”而事实是，《邮政法》根据国家“分业经营”的改革原则早已将属于公共服务的专营性邮政业务和竞争性快递业务分的清清楚楚，并对邮政业务和邮政企业实行了多重保护，规定如果非邮政快递企业涉足邮政业务，将要受到法律的严厉制裁。例如《邮政法》第八十四条规定“邮政企业，是指中国邮政集团公司及其提供邮政服务的全资企业、控股企业。”第十八条规定“邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营。”第五十五条规定“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”等。所以，《暂行办法》的起草人混淆了专营的邮政业务与开放的快递业务两者根本性质上的区别，有为方便收该基金而蒙蔽公众和征收对象的嫌疑。五是非邮政快递企业已经纳税，履行了社会责任；财政收入源于税收，如何统筹使用属于政府职责；而快递企业再被征收基金，不仅有重复征税嫌疑，也不符合国务院物流业“国九条”关于为物流企业减税减负的政策规定。六是非邮快递企业实行自负盈亏的市场体制，不像邮政企业既有优惠政策保驾又有众多业务经营而“旱涝保收”。随着物价和经营成本的持续上升，利润摊薄，非邮快递企业普遍经营困难，部分规模型快递企业甚至靠借贷维持运作；如果强行征收，最终将转至快递用户身上，推高物价，增加社会生产成本与民生负担，不利于经济发展和稳定。七是并非国际惯例。据国际快递机构反映，国际上没有向快递企业收取普遍服务基金的惯例。几十年来涉及邮政基金的国际惯例有两种。第一，实行邮政专营的国家，由各国财政负责补贴；第二，开放邮政普遍服务市场的国家，政府在保留部分财政补贴的同时，引入竞争机制，批准非邮企业经营邮普业务；在透明、非歧视的原则下，向这些企业征收少量费用纳入该基金。而对不经营邮普业务的社会企业则不收取该基金。如果我国在邮政专营普遍服务业务的情况下向快递企业收取该基金，将在全球邮政与快递业开创一个恶例。外界会认为中国政府无力履行和保障邮政的公共服务，需要通过税收以外的行政手段，额外抽取市场企业的利润以及由社会公众付费，来维护邮政公共服务。这将既凸显政府公共职责的缺位，增加其他企业和消费者的不合理负担，也在客观上形成保护落后和邮政企业的利益格局，延续行业的不平等竞争。更与新一届政府“更加注重公共服务”、“向社会放权”、清理政府性基金项目的改革思路，与WTO的非歧视、透明度、公平竞争、国民待遇等规则，与全球邮政与快递业市场化改革的方面相违背。
    其三，因“合法而不合理”被搁置有先例。例如，新《邮政法》第五条规定：“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”在新《邮政法》实施后，由于快递业及社会公众对邮政部门提出的信件专营《草案》的内容分歧很大，最终国家决策层权衡利弊，决定暂时搁置该争议。即除了外资企业外，允许国内各类快递企业继续经营国内快递信件寄递业务。这样就暂时避免了快递业内部的尖锐对立，促进了近年来邮政与快递业的持续发展。
    其四，建议暂不征收邮政基金。李克强总理指出：“现在触动利益往往比触及灵魂还难。”试以该基金为例，涉及5方面的不同利益诉求（参见表1）。意见对立，影响广泛，需要评估其可操作性与社会风险，宜慎重决策。
    根据国家邮政局的数据，今年一季度全国规模以上快递服务企业业务量累计完成17.1亿件，业务收入累计完成284.1亿元。其中，异地占比71.4%;同城占比25.6%;国际以及港澳台占比3.0%。如果按照征收该基金的《暂行办法》，一季度对快递企业征收的邮政基金将达3.6亿元，约占一季度业务累计收入的1.3%。目前快递企业的利润普遍在5%以下，邮政基金或拿走快递企业25%~40%的利润，全年将征收约14亿元。相当于对快递企业额外征收了占其营业额约1.5%的税收。极不公平，权衡利弊，建议暂不征收。 （未完待续）
    （作者系中国交通运输协会快运分会副秘书长、中国物流学会常务理事、特约研究员）