中国保税制度的利弊

□ 何丽娜
    在全球经济一体化、贸易自由化的大环境下，对外贸易、跨国生产和制造体系全球化将进一步发展，中国保税区应进行既符合WTO原则，又有所创新的产业结构和功能的调整、优化和提升。
    保税是指货物进口后、保持一种暂不交税的状态。保税制度是指经海关批准的境内企业所进口的货物，在海关监管下,在境内指定的场所储存、加工、装配，并暂缓缴纳各种进口税费的一种海关监管业务制度。保税物流区域在提高综合经济实力、招商引资和进出口贸易及促进中国现代物流业发展方面均取得了显著的成绩，已成为沟通国内外市场的重要桥梁。保税区的三大功能定位为保税仓储、出口加工、转口贸易等，这类贸易在中国的对外贸易中占据半壁江山。
　中国现行保税制度的主要形式
    1.保税仓库是指专门存放经海关核准的保税货物的仓库。这种仓库仅限于存放供来料加工、进料加工复运出口的料件，暂时存放之后复运出口的货物和经过海关批准办纳税手续进境的货物。
    2.出口监管仓库是指经海关批准设立，对已办结海关出口手续的货物进行存储、保税物流配送、提供流通性增值服务的海关专用监管仓库。
    3.保税物流中心（A型）是由一家物流企业经营的，糅合、集成、拓展“两仓”功能于一体，既可存放出口货物又可存放进口货物，能够将运输、仓储、转口、简单加工、配送、检测、信息等方面有机结合，形成完整的供应链，充分发挥其在进出口物流中的“采购中心、配送中心、分销中心”的作用，为用户提供辐射国内外的多功能、一体化综合性服务保税场所。
    4.保税物流中心（B型）是指由多家保税物流企业在空间上集中布局的公共型场所，具有一定规模和综合物流服务功能的联结国内、国外两个市场的保税物流场所。海关对B型保税物流中心按照出口加工区监管模式实施区域化和网络化的封闭管理。
    5.狭义的保税区只是海关特殊监管区的其中一种模式，是经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域，其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。
    6.保税物流园区是指在保税区与港区之间划出专门的区域，并赋予特殊的功能政策，专门发展仓储和物流产业，达到吸引外资、推动区域经济发展、增强国际竞争力和扩大外贸出口的目的，它是目前中国法律框架下自由贸易区的初级形式。
    7.出口加工区是海关监管的特定区域，特别适合以出口为主的加工企业进入。可以进入出口加工区的企业：一是出口加工企业；二是专为出口加工企业提供服务的仓储企业；三是经海关核准专门从事加工区内货物进、出的运输企业。
    8.保税港区作为目前中国发展保税物流层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的海关特殊监管区域，保税港区具备国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口（临港）加工等主要功能，享受保税物流园区相关政策和出口加工区入区退税政策，国外货物进港保税，国内货物进港退税，港区内货物自由流动。
　现行保税制度的优势
    在中国鼓励出口的政策下，出口加工企业的对内和对外贸易政策有所区别，前者要缴纳17％的增值税，后者则享受退税待遇。海关特殊监管区域在外贸经济发展的优势非常明显，通过享有“免证(境外与保税区之间除被动配额外不实行配额、许可证管理)、免税（保税区内生产性项目所需机器设备、物资和保税区企业自用的生产、管理设备及零配件、办公用品等免征关税）、保税（境外进入保税区的货物予以保税）”政策，成为开放程度实现最高的贸易模式。在保税区注册的企业可以充分利用优惠政策，利用国际市场间的地区差、时间差、价格差、汇率差，实现商品多流向、宽领域、快节奏的销售，选择最佳消费国，抓住最佳销售时机，获得最佳的经济效益。
    正由于保税区的这种优势，为防止走私和偷逃税款，海关出台了严厉的监管政策。这种不平衡的政策环境，让许多无法与内贸撇清关系的来料加工业务，选择了从内地出口到香港，再复进口回来的“一日游”方式。这种特殊功能和政策优势不但为企业节省了大量的运费成本，而且增强了企业产品的价格竞争力。当内地的保税物流园区设立之后，由于保税和出口加工政策合一，这些“境内关外”的园区很快取代了香港，成为出口退税的天堂。
　现行保税制度的不足
    中国保税区管理体制在保税区的发展中，起到了积极促进的作用；另一方面随着保税区发展环境和形势的变化，也渐渐暴露出不足和发展中的弊病：
    首先，中国保税区的管理体制仍属于行政式的。管理委员会作为政府部门，是保税区所在地政府派出机构，对保税区进行全面的行政管理。但保税区管理委员会或管理局与保税区所在地政府职能部门的职权划分不清，多头管理，管委会与开发公司实施两块牌子、一套人马。
    其次，海关是国家的进出口关境监督管理机关，是代表国家行使监督管理的权利。此外保税区存在其他多头管理包括商检管理、税务管理、工商管理、外汇管理、公安管理、边检管理等。以上各部门驻保税区均设立分支机构，按各自的行政管理权限对区内经营活动进行相应的管理。这些在保税物流园区内行使各自监管职责的部门如海关、检验检疫、边检、海事、海洋、国税、外汇等都是中央垂直领导的部门，即使是工商、质量技术监督、地税、药监、国土资源等部门也是省以下实行垂直领导。管委会作为当地政府的派出机构如何组织协调这么多“中央军”和“宪兵部队”也是个大问题。
    其三，目前，中国和保税区有关的法律文件均是海关总署规章，中国具有保税功能的特殊监管区在监管依据上缺乏确认其法律地位的国家基本法依据，而且连行政法规也没有，更不用说形成直接、系统的法律规范体系了。中国保税区的建设，未能做到先立法，后设区，直到1997年发布了《保税区海关管理办法》，但这种只有全国专业性管理法规、地方性法规和保税区内运营的管理办法细则，而缺乏全国性统一立法的状况无法有效规范保税区的“一线放开，二线管住，区内自由”的监管方式。从国家有关部门的政策文件看，也存在着对保税区的不同理解，出现监管部门各吹各笛、各唱各调的现象，导致了各种法规和管理细则的不一致甚至相互矛盾等诸多问题，既不利于中国保税区的有效建设和发展，也使得中国保税区的管理缺乏统一的指导原则。
    其四，管理体制滞后，功能拓展受到制约。保税区是中国对外开放的重要窗口,一定程度上起到了自由贸易区的作用。从中国保税区的发展历程来看，在实践中，各保税区自1999年起，逐步将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周边区域物流业的发展，这应是保税区功能的回归，是保税区的政策和设立目的的要求。然而在实际工作中，物流业的发展却遇到了种种障碍，多数保税区的主要功能还是以出口加工为主，贸易功能尤其是转口贸易、国境贸易、物流分拨等功能发挥得不好，究其原因，除了保税区依托的腹地在发展贸易方面优势不大，国际航线不多，集装箱吞吐量不大外，上文所提监管体制也是一个主要的原因。保税区在管理上不能和当地港口进行有效的协调，实施港区联动，也影响了贸易和物流发展的规模和效率。