强化城市交通管理缓解运输拥堵难题

□ 梁留科
    交通拥堵正在随着交通机动化的提高迅速从特大城市扩散到大城市，甚至中等城市，成为全社会关注的问题。
    交通拥堵的根源是交通瓶颈。一般分为三类：暂时道路障碍、永久瓶颈、需求瓶颈。交通拥堵的形成与传播过程分为三个阶段：点拥堵、线拥堵、面拥堵。主要特征表现在“三高”方面：高峰时段、高流量断面和高流量方向。
    尽管交通投资逐步增长，但城市道路的交通运行速度在快速道路大幅度增长的情况下逐年下降。许多城市的交通拥堵表现出常态化和区域蔓延趋势以及交通走廊潮汐性拥堵现象。强化城市交通管理刻不容缓。
管理现状
    目前，我国汽车保有量数量庞大。自1978年至2012年，我国民用汽车总计从135.84万辆增至2.33亿辆，增长势头迅猛。公共交通方面，全国地级以上城市2010年末公共交通车辆383161辆。
    国内中心城市交通管理体制也呈现出多样化趋势。
    一是传统的多部门交叉管理模式。城市交通的各个要素，归属多个部门包括交通、城建、市政、城管、公安等管理。由于管理部门众多，协调配合难度较大，应变能力低；职能、职责交叉明显，易产生内耗，行政效率低下；以管理为目的，服务功能相对弱化。
    二是“一城一交”的大交通管理模式，由一个部门对城市交通进行统一规划管理。其优势在于：实现了决策、执行、监督的协调，减少了管理层，提高了管理效率，降低了管理成本；实现了城市交通发展战略、规则和决策的统一，为城市交通的全面、协调、可持续发展奠定了基础；实现了各种运输方式管理的协调、统一，整合了交通资源，有利于交通快速反应机制的建立和形成；在提高城市交通管理能力的同时，社会服务职能得到显著增强。
    另外就是由交通部门对城乡道路运输实施一体化管理模式。这种模式为从模式一向模式二的过渡，虽然实现了道路运输管理的一体化，但是在交通基础设施的建设、管理、养护等方面尚未形成集中统一管理。有三个特点：相对多部门交叉管理模式较为精简，管理职能较为集中，实现了城乡交通运输管理的一体化，提高了交通管理效率；城市综合交通管理体制尚未建立，各种运输方式的管理仍比较分散；在进一步提高交通行政管理对市场变化应变能力的同时，社会服务功能得到明显增强。
问题突出
    交通基础建设跟不上发展需要
    长期以来，我国城市人均道路面积一直处于低水平状态，近年来开始有较快发展，人均道路面积由1990年的3.1平方米上升到2010年底的10.44平方米。但尚不及发达国家的1/3。尽管增长幅度较快，仍赶不上城市交通量几何级数的增长速度。道路容量的严重不足，致使城市中心道路拥堵加剧，中心区平均汽车行程车速显著降低，一些城市每小时降到10公里左右。
    中心区道路面积下降。我国大城市市区正处在从中心区向郊区化扩散过程中，近几年城市道路建设的增加，主要分布在新开发的市区和郊区，相对来讲，中心区的道路面积率反而略有下降。中心城市改造导致中心区人口密集，人均道路面积进一步下降。城市房地产开发集中于市中心地区，产生了过量的交通，造成道路超负荷运载。此外，城市非法占道问题一直得不到有效解决。
    当前出现的城市交通问题中，一个重要原因是，缺乏科学的整体交通战略和规划，治理工作往往顾此失彼，前后失调，投入不小，而收益不大。
    交通管理水平有待提升
    由于历史和认识方面的原因，我国大城市中交通控制管理和交通安全管理的现代化设施较少。近年来各大城市陆续投入资金设置现代化交通监控和诱导设施。但是由于起步晚、系统性差，并未形成统一的管理系统。由于设施明显不足，管理疏漏不少，我国城市的交通事故率居高不下。此外，国际上使用的信息化、智能化管理系统，在我国还处于起步摸索阶段。
    长期忽视公共交通的发展
    公共交通是效率最高的交通方式，几乎所有国家和地区在经历了痛苦曲折之后，都鲜明地选择了优先发展公共交通的政策。我国城市用地紧张，人口密度高，适宜于公共交通运输，所以国家早就制定了优先发展公共交通的政策。但因为种种原因，一直没有得到很好的落实。
    大中城市需要解决好中短距离出行和与公共交通的接驳换乘问题，公共交通优先发展应协调与慢行交通的关系，倡导“公交+慢行”一体化交通出行模式，是节能减排、绿色出行的根本要求，其实质是加快城市交通发展模式的转变，促进城市交通资源的合理配置。
发展对策
    建议采用以下战略：一是规划引领战略；二是意识提升战略；三是公交优先战略；四是智能管理战略。
    强化规划引领
    城市规划与交通规划应协调统一，总体、系统规划，分步实施，并具有前瞻性。因此，在城市规划中首先必须统筹考虑实现各功能区的合理配置，以尽量少的出行满足生活、工作需要。合理调整城市总体功能布局，实施中心商业区分流，公共交通设施分流；加快快速通道建设，疏通社区内末端毛细血管，区域车辆蓄能、分流功效是缓解交通拥堵需求必须解决的基础问题。
    要以大区域布局系统统筹考虑为出发点，实施大手笔规划。将航空港、高铁车站、火车站、城际轻轨站、长途客运站纳入一体化设计，优化路面公交、地铁、城际轻轨等相互交汇的立体交通网络布局。加强轨道交通与长途客运站的连接，快速有效分流人员，提供换乘方便，减少路面交通常规车辆的使用。
    提高交通意识
    首先是公民法律意识的提高：要打破“人治”的怪圈，从素质教育上确立“法律面前人人平等”的概念。其次需要有法律做为基础；我国交通法规针对非机动车和行人的法律目前实属苍白。建立健全交通法律法规，从根本上堵住法律空白点，使人人有法可依、以提高交通意识。再次是要有足够的惩治力度和可执行性：目前我国对非机动车和行人的管理基本处于“放羊”状态，原因就是法律的惩治力度和可执行性差，治理违法的成本高。要依托先进的身份管理、工作管理，利用全社会保障等各种制度、福利，进行出行人群管理，把违法与社保、医保、升迁等切身利益结合在一起，对出行人群管理的可执行性将大大提高。有效提高出行人群的交通意识，需要全社会齐心协力，协调一致。
    提倡“公交优先”
    当前，公交车数量仍满足不了发展的要求，线路覆盖不全面，乘坐不方便，在财物安全上也不如小汽车，这是多数人愿意选择小汽车的主要原因之一。因此，缓解城市拥堵状况，首先应从方便性、舒适性入手，增加公交车的“魅力指数”，把电动车、小汽车等个体交通使用者吸引转移到公交车上来，使“公交优先”的理念真正得以贯彻实施。
    要以灵活高效的公交组织来适应城市交通的发展，构建一个完整、系统的公交网络，提供和小汽车同样的服务水准，真正实现门到门服务、无换乘或换乘方便和较少的等候时耗的目标，达到和小汽车竞争并优于小汽车出行的目的。公交系统形成等级结构，主线系统是较大运量和快速的交通线路，或是轨道或是公交专用道等，与主线系统相接的是和其同步运作的高效支线系统，如此形成高度融合的城市公交网络系统，提高运送速度，增加站点减少汇集成本、分流成本及行车成本，减小时间价值。适当减少长距离跨区域一般公交线路数量，增设跨区域、长距离直达快速公交线路，以提高出行速度，减少车辆对道路资源的时空占用。
    加强智能管理
    改进交通管理体制，实现城市交通的一体化管理。对于我国大多数中心城市来说，一步到位实行“一城一交”模式有操之过急的问题，因此建议实行管理一体化，即由建设部门对城市交通基础设施统一建设，交通部门对城市交通一体化管理。规划、建设的统一使得城市道路网进一步合理，交通监控、管理、指挥和交通灾害处置进一步迅速有效。
    在此基础上，建议以城市快速路网为格局，分区域对板块内部的交通流进行网络智能化管理。在此之上全市几大板块由市一级智能管理系统统一调度，由此形成完整的管理系统。
    （本文系作者在2013年全国 “两会”上提交的提案）