综合开发铁路建设用地势在必行

□ 孙林
    铁路建设用地是铁路运输企业的重要资产，但由于传统体制的原因，铁路运输企业一直没有很好地利用这部分资产为铁路运输事业服务。随着铁路改革的不断深化，重视对铁路建设用地资产的开发利用，将有力地推动铁路投资融资体制的改革。
    前不久，国务院在《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（以下简称《意见》）中明确提出，创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。《意见》为铁路建设用地的综合开发利用提供了很好的政策引导。
    目前，国家铁路建设用地达到一百多万公顷，这是一笔巨大的财富。充分利用现有铁路建设用地资源，提高铁路建设用地的效率，筹集铁路建设资金，是值得研究的重要课题。
    根据目前现有规定，铁路建设用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。运输生产用地是指铁路线路、车站、站场设施用地，供水、供电、通信、信号设施用地，安全防护及防疫、环保、水保设施用地，铁路轮渡、码头及防护、整备设施用地，运输生产及设备维修、养护设施用地，专用器材生产设施用地，仓储库和守备、战备设施用地等。辅助生产用地是指铁路运输生产组织指挥机关用地，职工教育培训用地，林业、采石用地，后勤保障设施用地等。生活设施用地是指文化体育设施用地和目前尚未剥离的住宅用地等。其他用地是指上述用地以外的用于铁路运输生产和为铁路运输生产提供服务及保障的用地。铁路建设用地90％是运输生产用地，这类用地为保障铁路运输安全所必须的，一般意义上是难以作商业开发用途的。《意见》提出“对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”的政策，无疑是把传统意义上不能开发利用的铁路运输生产用地，通过延展地上、地下空间开发利用，提高铁路用地的使用效率，为铁路运输企业增加经营收入，用于铁路建设的再发展。因此，国家要给予铁路运输企业综合开发利用铁路用地的优惠政策，比如允许铁路车站用地建设大型综合服务商业设施，增加商业设施经营的收入，减轻主业经营成本负担。日本与香港铁路企业在这方面做得比较好，日本铁路的非主营业务收入超过运输主营口业务，其中很大一部分是铁路地产的综合开发收益。香港铁路沿线的地产开发，也成为香港铁路企业的重要收入来源。
    把开发铁路建设用地获得的资金用于铁路发展，在一定程度上可以缓解铁路建设资金不足的窘境。国务院的《意见》，为铁路建设用地的开发利用提供了政策上的支持。但是如何开发铁路建设用地，仍有诸多问题需要破解：
    一是国家要把铁路建设用地开发的政策落到实处。在铁路建设用地规划、开发建设、经营管理等具体细节上要有突破，特别是地方政府要支持铁路建设用地的综合开发，形成具有地方特色的铁路地产经济，支持铁路的发展。
    二是在铁路建设阶段，就要将铁路建设用地综合开发列入规划，并在设计时一并予以考虑，避免事后改造所带来的诸多难题。
    三是对既有线路改造所形成的非运输生产用地，允许铁路运输企业作为商业用途综合开发。
    四是铁路运输企业要对铁路沿线的地产物业，按照商业开发的模式，通过自营、合作经营、股权式经营等方式，加强对地产物业的经营管理，努力提高经济效益。（作者为原铁道部经济规划研究院研究员）