解决交通拥堵的权宜之计

□ 尹欣张长青
    针对日益严重的交通拥堵问题，北京市政府正研究制定的交通拥堵费政策可谓一石激起千层浪，引起了社会公众的强烈讨论。交通拥堵费，是国家有关权力机构在交通拥堵时段对通过部分道路的车主所收取的一定费用。其本质上是一种交通管理需求的经济手段，目的是为了减少拥堵路段的交通负荷以保障道路的通畅。交通拥堵费制度并非我国首创，新加坡、伦敦、斯德哥尔摩等城市对此早已实行多年且成效显著。
    从北京的实际情况出发，通过对交通拥堵费政策进行深入分析，其对于解决北京当前严重的道路拥堵问题似乎可以起到一定的缓解作用。
    首先，交通拥堵费制度有其合理性。生活中当出行者开车上路时，自己获得了便利，但与此同时其产生的道路拥堵却造成了其他出行者的不便利。单一的出行者可代表私人利益，而其他多数出行者则代表公共利益。当私人利益与公共利益发生冲突时，当今中国法治理念的潜在社会价值取向是限制私人利益以保护公共利益，体现的是以社会利益作为行为的价值评判基点。在一定程度内限制个人的权利、以达到个人利益和社会利益的协调的社会本位思想。根据社会本位思想的要求，在两种利益冲突时政府需要采取一定的措施对个人权利加以限制，而以收取交通拥堵费的形式对私人财产所进行的约束则恰好体现了这种限制。再者，根据经济学理论，外部性、交易成本、个体理性与集体理性的冲突的存在，使得交通拥堵问题不能单纯通过市场的自我调节加以解决，这时需要政府采取适当手段对市场失灵问题加以修正。而收取税费手段是政府进行市场规制的常用手段之一。据此，交通拥堵费作为其中一类费用从经济法学角度分析也有其存在的合理性。
    其次，北京实行交通拥堵费制度有其必要性。北京独特的“摊饼”式路网结构以及城市规划不合理因素，使得在上下班高峰时段连接城市中心与外环地区的二环、三环道路成为“堵车重灾区”。根据北京市交通委员会最新发布的城市交通运行报告，可知北京市二环内平均行车速度只有22.4km/h，已属于严重拥堵等级。报告同时指出2013年上半年，北京市工作日高峰时段平均交通指数为5.0%，较2012年同期上涨6.4%。从9月份开始，高峰期交通拥堵非常明显，晚高峰交通拥堵现象更为突出，首都北京也据此成为了名副其实的“首堵”北京。在这种情况下，若想从根源解决交通拥堵问题就要改变现在的城市布局以及改善出行结构，但当前无论是改变现有的城市格局，还是修建公共交通设施都需要较长时间，都可谓“远水解不了近渴”。那么征收交通拥堵费制度未尝不可以成为缓解当务之急的有益尝试，作为解决北京交通拥堵问题的权宜之计。虽然此权宜之计只是“治标不治本”，但其可以治标带动治本，为治本赢得时间的形式在治理北京交通拥堵上发挥一定的积极作用。
    再者，北京推行交通拥堵费政策有其可行理由及客观条件。目前，世界上很多城市都采用经济杠杆，提高汽车的使用成本的办法来引导私家车的使用。而北京市车辆个人保有率及车主对私家车的依赖程度均较高，折射出汽车使用成本较低的现实。征收交通拥堵费则会增加私家车的使用成本，继而降低车主对私家车的依赖程度而改变自己的出行方式，将会大大提高整个城市交通的出行效率。另外，从2004年开始，北京已经进行了9个阶段的缓解交通拥堵综合治理工作。通过增加道路密度，改善城市微循环，增加公共交通建设、改善换乘、提高交通管理智能化水平等综合手段来缓解交通拥堵，并取得了一定的效果。因此，北京目前的立体化交通体系可以承担因征收拥堵费而转移出来的交通需求。在技术层面上，电子收费系统在我国已经得到广泛应用，且我国的机动车管理数据库也正日趋完善，因而该政策的实施在技术层面也没有阻碍。
    最后，国外征收拥堵费政策的成功案例为北京相关制度的构建提供了有利借鉴。例如伦敦实行的交通拥堵收费政策被国际上认为是向道路使用者收费的最佳实践之一。最初，伦敦实施该政策的区域仅覆盖了22平方公里的空间范围。其具体规定是：执行时间为周一至周五的7：00至18:00。在这个时间范围内，如果是非免除限制的车辆 （免除限制的车辆包括伤残驾驶者驾驶的车辆、生活在限制区域的居民驾驶车辆、替代燃料车辆等）进入限制区域，其注册人就必须支付10英镑的费用。据评估，2008年，该政策已使伦敦市交通拥挤状况比2002年减轻了26%，同时提高了城市公交的利用率和效力。在该政策实施之初，伦敦新增了300辆新的公交车辆，同时公共交通基础设施也在不断得到改善。在2005年和2006年，政府将因该政策的执行而筹集到的1.22亿英镑的净收益资金重新投入到公共交通部门使用。正是因为伦敦科学合理的制度设计使得征收交通拥堵费政策达到了理想效果，这为北京征收交通拥堵费的可行性分析和制度构建提供了宝贵经验。
    解决城市交通问题是一个漫长的过程，需要足够的努力和时间。征收交通拥堵费对北京拥堵问题只能起到短期的缓解作用，而且这种缓解作用若要真正得以实现，还需要系统化的制度设计。否则其不仅不能达到预期理想的社会效果，而且极有可能沦为政府创收的新手段。
    （作者单位为北京交通大学法学院）