铁路 “两院”移交地方后的新问题

□孙国庆张长青
    6月30日，是中央规定铁路“两院”必须全部移交给地方的最后期限，也是其正式回归国家司法体制轨道的起点。随着内蒙古自治区人民检察院与哈尔滨铁路局关于海拉尔铁路运输检察院移交接受协议的签订，全国17个铁路运输检察分院、59个基层铁路运输检察院已经全部分别移交给所在省、自治区、直辖市人民检察院。自此，铁路“两院”已完成身份上的转变，这在我国司法体制改革以及社会主义法治建设中具有里程碑的意义。
    两院的设立与划归
    我国于1953年和1954年分别建立了铁路运输法院和铁路运输检察院，而在建立之初，均沿用前苏联模式。但随后的1957年，由于历史原因，铁路“两院”又分别被撤销，铁路运输案件交由地方法院和地方检察院办理。
    1982年，受当时国内经济和社会环境的影响，我国重新组建铁路司法机构，这次构建的是铁路系统司法机构的“独立王国”，设立铁路运输高院、中级以及基层法院三级。检察院也是一样，分为全国铁路运输检察院、铁路局一级的铁路运输检察分院和铁路分局一级的基层铁路运输检察院三级。到1987年，由铁道部管理的两个司法单位“铁路运输高级法院”、“全国铁路运输检察院”又被撤销，其工作改为由所在省一级法院、检察院领导，但铁路基层两院与铁路运输中级法院、检察分院之间的业务关系不变。与此同时，最高人民法院设立交通运输审判庭，最高人民检察院设立铁路运输检察厅，分别对铁路运输法检两院进行业务指导。到2004年，中央司法体制改革领导小组提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。
    为配合铁路“两院”司法体制改革，2010年12月，中编办、最高法院和最高检察院联合签发《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，要求铁路法院和铁路检察院同铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，并确定2012年6月30日为铁路“两院”司法体制改革的“大限”。从此，铁路“两院”近30年的“独立王国”的坚冰被彻底打破，在这场风雨起伏路上演绎了一场我国司法体制的大变革。弊端逐渐凸显
    回顾铁路“两院”30年风雨历程，应当说，铁路“两院”在维护铁路运输正常秩序、促进社会经济发展上做出了积极贡献。但公正是司法的生命，对司法公正这一铁路“两院”改革均不能回避的重要问题不能避而不谈。设想，如果司法在体制上是企业的组成部分，那就不可能真正的实现司法独立与公正。
    当前，铁路司法系统存在的最大问题是其人力、物力、财力不独立，由此引发社会公众对其司法不公的广泛质疑。而我国铁路法院、铁路检察院一直采取的是铁路企业党委和铁路局（集团公司）及所在地省高级人民法院、省人民检察院双重管理，以铁路企业党委管理为主要模式，这与社会主义市场经济发展的形势、与人民群众对司法公正的要求不相适应。所以，对铁路“两院”当前存在的问题，有以下几个方面值得注意：
    一是从法律上分析，铁路是企业，而公检法是国家机关，行使国家的行政权和司法权，由企业来领导公检法不符合社会主义法治原则。目前，铁路政企不分，铁路局自称也是企业，货物、旅客运输这些行为也越来越企业化、市场化，和人们的日常生活越来越近。这样一来，在铁路内部设立司法系统，就等于企业内部自己设立了司法系统，虽然形式上还是国家的法院、检察院，但在企业内部行使审判权，与《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律规定存在不一致，甚至相互冲突的地方。
    二是铁路企业办法院、检察院，“自己人审自己人”，没有程序公正可言。这是铁路“两院”首要的也是最为人所诟病的弊端所在。铁路“两院”行使着与铁路部门有关的一系列刑事、民事、经济案件的职能。其中，相当部分案件的当事人一方是铁路部门或者是铁路部门工作人员。
    司法实践中，曾经出现在北京铁路运输中级法院审理中，甚至当事人要求全体审判人员回避的尴尬事情，理由是全体审判人员都与铁路部门有利害关系。考虑到铁路局和铁路法院之间存在的事实隶属关系，因此，在涉及铁路部门的案件中，铁路“两院”对处理案件的公正性很难让人信服。
    三是铁路“两院”的经费保障都是由铁路企业负责，财权和人事权不独立，丧失了司法独立性。在司法实践中，铁路法院、铁路检察院都吃铁路饭，穿铁路衣，既是裁判员又是运动员，其损害的是司法的公正性和权威性。
    四是司法权力“部门化”，破坏国家司法统一。铁路系统内部设置铁路法院的实质是司法权力的“部门化”而非专业化，是条块分割的计划经济形态在司法体制上层建筑中的生动反映。这直接导致司法的公正性屈服于铁路部门的一己私利，损害司法权威，破坏国家司法权的统一，阻碍我国法治现代化进程。
    因此，铁路“两院”在原有体制下的弊端和诟病已经凸显，所以这次司法体制改革有利于铁路“两院”回归正常的司法轨道。
    移交后的新问题
    这场铁路司法改革，涉及30多个铁路运输中级法院和铁路运输检察分院，以及100多个基层两院，涉及数千名法官和检察官。
    本次司法改革的总原则是：铁路运输法院、检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。现有铁路法院、检察院一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和高级人民法院、省级人民检察院，施行属地管理。铁路司法改革最终目标是建立真正独立的国家司法序列，包括专门法院在内的全国法院经费，都由中央财政统一划拨，铁路法院、铁路检察院的司法干部由最高人民法院提请全国人大常委会任命，实行自最高人民法院到各省、市、地区垂直管理的司法行政管理体系。也就是说，这次铁路“两院”的司法改革，将彻底切割铁路“两院”与铁路局之间的“部门法院”关系，使铁路“两院”的司法改革和体系建设真正步入法治轨道。
    但改革是一场持续性战役，不能一蹴而就，要根据铁路“两院”的历史特点以及所归属的各地实际情况综合判断，确定后续改革细节。比如铁路“两院”移交地方后，虽然职能不变，但工作如何衔接？是否还是单纯处理与铁路有关的法律案件？以上问题还需要我们谨慎研究。笔者认为，可以从以下几个方面思考这个问题：
    首先，从法律业务指导上讲，充分实现属地管辖的优势。其业务范围受到其所在的省、自治区、直辖市的高级人民法院和高级检察院指导。
    其次，扩大铁路“两院”的管辖范围，不能像以前那样，一个法官或检察官一年就处理一两起铁路案件的情况。这样做的好处是在平衡地方法院审判压力的同时，也可增加铁路“两院”的审判资源。
    最后，在案件划分上，是统归地方法院审理，还是参照海事法院模式建立专门法院，都是可行的改革方案。不过，根据目前实际情况以及铁路交通的特殊性，笔者还是倾向于前者。也有学者提出过类似问题。在广州，有的政协委员建议利用铁路司法改革契机将广州铁路中院直接改为广州第二中级人民法院。尽管在非直辖市设立二中院在我国目前还没有先例，但不能说这种提法是错误的。这种改革方案一方面有利于在只有一个中级人民法院情况下的大城市缓解审判压力，同时可以利用铁路“两院”的专业优势整合审判资源，这是一举多得的好事。
    总的来说，这次铁路“两院”司法改革是大势所趋，但却不能就此止步，后面更细化的改革以及和地方法院之间关系的协调也是不容忽视的问题。但不管怎样，这次铁路司法改革将在我国社会主义法治建设上留下浓重一笔。
    （作者孙国庆系北京交通大学2011级经济法专业研究生，张长青系北京交通大学教授、博士生导师）