北京：交通拥堵收费切莫操之过急

□王伟张长青
    最新发布的《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》显示，“十二五”期间，北京将出台拥堵收费管理政策、配套措施，并重点建设交通拥堵收费管理系统、拥堵收费监测评价系统等。交通拥堵费是指在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取的一定费用。其本质上是一种交通需求管理的经济手段，目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，达到缓解城市交通拥挤的目的，提高整个城市交通的运营效率。
    以收取道路交通拥堵费作为限制城市道路高峰期车流密度的一种方式，在新加坡、英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩、挪威、美国部分城市实行。这些国家分别采取了不同的收费模式，为北京征收交通拥堵费的可行性分析和制度构建提供了宝贵的经验。
    从北京的实际情况出发，结合其他国家和地区的案例进行分析，开始征收交通拥堵费，条件似乎并不成熟。
    首先，开始征收交通拥堵费有一个前提，那就是公共交通必须足够发达，交通管理、道路规划必须跟上，提供为民众所接受的可替代出行方式。
    公共交通是城市客运交通的主体，经过多年的建设，北京的公共交通体系虽然在不断完善，但是还不能算是一种能够被民众广泛接受的替代交通方式。
    第一、北京出租车总量保持6.66万辆，车辆空驶率为35%以下。6.66万辆出租车是20世纪90年代的规模，超10年来总量没增加，需求存在缺口；空驶率过低，就会形成市民经常遇到拦不到车的尴尬，搭出租车出行这种方式就有了不稳定性。不稳定的出行方式不能成为市民的首选，私家车就成为有购买力的市民的选择。
    第二、北京奥运会后以地铁为主的公共交通得到了快速发展，但北京人口太多，早晚上下班高峰时地铁内的拥挤程度太高。以四惠站为例，早晨上班高峰期时段，乘客并不能随到随走，往往要经过十几分钟才能挤上车，乘车时更没有舒适度可言。地铁换乘也很不方便，主要原因是地铁站内部线路安排不合理。西直门站从进站口进站后要行走十几分钟才能到达站台，复兴门站一号线和二号线之间的换乘线路过长，这都增加了出行的时间成本。如果没有完善的公共交通体系支撑，那么征收交通拥堵费的时机就还没有成熟。
    其次，从北京的实际情况出发，以征收交通拥堵费这种方式来缓解交通拥堵问题也许不能达到预期效果。
    一方面，从北京拥堵的实际情况看，三环以内的拥堵情况尤其严重。这一区域集中了国家、北京市政府、垄断国企、金融机构总部、公共事业部门中的大多数机关，这些机关的公车数量庞大，其拥堵程度超过北京其他区域。即使未来在这一区域内征收交通拥堵费，这部分车辆缴费必然是由政府买单。另一方面，北京聚集了全国最多的高收入者，高收入群体对价格系数不敏感，因此就不可能对这部分人的价格承载力造成负担，也就不能阻止这个群体在道路交通高峰时间段进入相关路段。基于上述两点，交通拥堵费没有实质上加重司机的行车成本，也许不能达到缓解交通拥堵的预期效果。
    最后，征收交通拥堵费并使之真正缓解交通拥堵，需要系统化的制度设计，并不是在重点路段收费就能达到预期效果。
    第一、交通拥堵费定价多少为合适？如果交通拥堵费定价过低，则不能实质性的增加行车负担，重点路段的交通拥堵状况不能得到有效缓解；如果交通拥堵费定价过高，那么现在拥堵状况严重的三环以内区域就可能成为公务车辆和高收入群体的“专用车道”，一方面会造成这部分路段的资源浪费，另一方面会使原本并不拥堵的路段由于大量私家车的涌入变为“繁忙路段”，这无疑会降低城市交通效率、增加运转成本。
    第二、征收交通拥堵费是否有足够的民意基础？且不提北京公共交通体系建设并不完善，单说目前政府公务用车数量大、公车消费额居高不下这一背景，开征交通拥堵费的民意基础还有待观察。即便作出征收交通拥堵费的初步规划，真正开始征收之前一定要通过行政听证等方式充分调查民意，给市民充分的参与权，减小政策实施的阻力。
    第三、需要建立完善的征收所得的使用和监督机制。如果没有合理的制度安排，拥堵费很可能沦落为“养人费”，或者成为职能部门创收的新手段。城市道路是国家投资建设的公共基础设施，交通拥堵费可以说是由公共设施产生的收益，不能成为个别部门的创收手段。如果北京未来开征交通拥堵费，那么较高的机动车保有量必将为政府带来一笔可观的收入。因此要建立透明的监督制度才能使公众信服，从而获得预期的社会效果。
    第四、怎样才能使征收交通拥堵费这一政策持续发挥作用？2003年，伦敦开始征收拥堵费，进入收费区的车辆减少了21％。但到了2007年拥堵的情况又开始严重，有报道称伦敦或将取消征收交通拥堵费。伦敦的教训告诉我们，如果制度设计不合理，那么对解决交通拥堵问题的作用就不能持久。怎样进行制度设计才能使交通拥堵费这项制度持续发挥作用？是制度设计者必须面对的一个问题。
    城市道路拥堵是一个系统问题，需要综合配套、协调推进，从根本上提高道路利用率，优化城市规划配套。征收交通拥堵费应作为交通问题最后的一道防线来实施，质疑和反对的声音是不可避免的。因此，一定要系统化的制度设计，以达到理想的社会效果。（作者单位：北京交通大学）