交通大部制改革 距离初衷仍任重道远

作为大部制的先行者，交通部在大部制的试行过程中困难重重，但也为中国大部制的下一步改革提供了可资借鉴的试验样本

　　正午的骄阳火一般烤在北京建国门内大街交通部大楼上，除了门口值班的武警，较少人来人往。

　　作为大部制的先行者，交通部已经走过了四个年头。以其成立的初衷完善综合交通运输体系来看，交通部仍任重道远。在四年多的实践后，继续推动交通大部制的改革，逐步实现对铁路、民航、公路航运等管理机构职能融合的议论再起。

　　改革初衷

　　“组建交通大部制，目的就是要促进综合运输建设，促进铁路、公路、水路、管道和航空等各种运输方式有效衔接，通过合理的运输组织，实现更高效的交通出行和物流。” 国家发改委综合运输研究所所长郭小碚说。

　　国务院参事室参事蒋梦麟也认为，为了建设综合运输体系，实现节能减排和降低物流成本，中国交通管理部门的机构设置、法律法规都需要进行调整，所以要进行大部制改革。蒋梦麟曾去美国、日本等国家考察，他注意到，这些国家均实现了由一个政府部门统一管理各种运输方式。

　　所谓综合运输，是指统筹规划公路、水路、航空、铁路等运输方式，并加以综合利用，以提高交通运输的总体效率。

　　“综合运输”的概念是上世纪50年代由苏联传入中国，而且苏联设立了主管交通运输的综合决策部门。当时，中国政府就曾设想要学习苏联的管理方式。从上世纪80年代开始，又陆续有业内人士向国务院等建议，将多种运输方式的管理职能整合在一起，组建交通运输部或交通委员会，并打造中国的综合运输体系。而这些设想和建议，都因时机不成熟而搁浅。

　　也有一种理论认为，各种运输方式充分发展了，特别是基本设施建设比较完善了，才是发展综合运输的恰当时机。

　　《财经国家周刊》记者去年采访交通部部长李盛霖时，他曾表示，与以往不同，目前中国已经进入了建设综合运输体系的历史机遇期。“如果各种运输手段都还没有得到充分发展，建设综合运输体系只能是空谈，而目前中国各种运输手段都已经取得了较为充分的发展，无论是社会进步还是经济发展都需要综合使用各种运输手段，建设综合运输体系已经成为时代的必然要求。”

　　李盛霖强调，“如果不抓住时机，适时推进综合运输体系建设，以及建设以综合运输体系为主要特征的现代交通运输业，就会犯历史性错误，交通运输就很有可能成为制约中国经济社会发展的瓶颈。”

　　正是缘于这种理念，2008年3月，根据十一届全国人大一次会议通过的国务院大部制机构改革方案，组建交通运输部。新的交通运输部整合了原交通部、原中国民用航空总局和原国家邮政局的职责，将原建设部指导城市客运的职责纳入其中。

　　虽然这此改革未将铁道部整合进来，但已搭建起的大交通运输部的平台，为最终实现各种运输方式的统一管理、协调发展，打下了基础。

　　艰难前行

　　交通部的成立无疑是迈出了第一步，这是值得肯定的。当然，在业内人士看来，现在的交通部仍然是一个“跛脚”的大部委。

　　首先，是铁道部没有被纳入交通部的管理体制中来。“十一五”期间，正是铁路建设，特别是高铁建设“快速推进”的年代。当时的铁道部保持着自己的考量。据知情人士介绍，交通部部长李盛霖曾提议。定期召集与交通有关部委的联席会议的设想未能实现。

　　中央党校经济学部副主任王东京教授认为，官员分流也是推行大部委制的主要困难之一，“仅组建一个“大交通部”，就得多出10个副部级官员，那么局、处以下的官员呢？显然也会多出不少。降格安排，人家也未必会乐意。”

　　还有一个现实的问题使铁道部难以并入交通部铁道部政企分开尚未完成，而在其他交通领域，如民航、公路、水运领域，均已实现了政企分开。

　　另一方面，国家民航局和国家邮政局并入交通部尚未按照综合运输的要求，实现投资、规划、建设、管理等方面真正的融合。民航局的财务、人事等安排，仍维持原来的格局。

　　前述民航局官员介绍，当初，国务院大部制改革方案中提出，撤销原交通部、民航总局等机构，共同组建交通运输部，目的是要实现对公路、水运、邮政、民航等交通方式的统一管理，实现资源整合、管理整合，而现在看来还没有完全做到这一点。

　　从责任划分也可以看出，“民航局与交通部，现在仍然是两个独立的机关法人。如果民航出现安全责任事故，责任人是民航局，而交通运输部并不承担责任。”他说。

　　“以前民航局是国务院的直属机构，很多情况可直接上报国务院。现在很多情况必须通过交通部上报国务院。但我们在处理这些信息时，一方面职责并不明确；另一方面，我们上报的信息，觉得重要可能会上报得快一些，否则的话处理就会较慢，影响了信息传播的速度，导致信息流不畅。对于这一点，中编办来调研的期间，我们也有所反映。”这位官员说。

　　“遇到紧急情况，仍然采用的是老办法。去年年初从利比亚撤侨的时候，涉及到十几个部委配合，当时是由民航局第一时间直接与国务院沟通，然后才报备交通部。”这位官员说。

　　郭小碚介绍，目前的格局，也影响到交通部对一些既定任务的完成。

　　例如，今年3月21日，国务院讨论通过《“十二五”综合交通运输体系规划》。本届政府本来将制定规划的职责交给了交通部，但交通部表示做不了这个规划。原因是铁路运输方式，并不归交通部管。后来制定这一规划的是国家发改委。

　　郭小碚介绍，事实上，现阶段国家发改委仍然是综合交通规划的负责人，某项交通基础设施建设，如果达不到综合运输的要求，做到多种交通方式的衔接，国家发改委不会予以审批。“而发改委的权限也是有限的，仅限于基建环节。对于运营环节如何实现综合运输，发改委的作用有限。例如，危险化学品的运输，在外包装的规格、尺寸方面，公路有公路的运输规定，铁路有铁路的规定，如果需要公铁联运，就会增加成本。解决这个问题，需要通过交通大部制的方式，制定统一的规则才能够有效实现。”

　　未来之路

　　对交通部来说，下一步改革的指向可能会是如何完成与铁道部的融合。

　　在北京交通大学经济管理学院教授荣朝和、武剑红看来，铁道部目前的高负债问题，恐怕得靠大部制和综合运输的思路来解决。据铁道部汇总财务报表审计报告显示，截至2012年一季度，铁道部总负债2.429万亿元，负债率60.62%。

　　武剑红表示，近年铁路在规划和建设中的一些失误，恰是由于游离于综合交通体制之外，单向方式利益至上并不断膨胀所致。结果必然背离社会需求方向，资源配置扭曲，综合交通体系的效率当然也难以保障。从这个角度看，综合交通的大部制需要坚定不移地继续推进，而当务之急是铁路政企分开，并将相应行政管理职能尽快并入交通运输部。

　　“将铁路部门行政职能并入交通运输部，有利于在综合运输的体制下通过综合规划统筹考虑资源合理配置、统筹配置运力并提高运输效率，降低包括高铁的运营亏损，同时利用车购税、燃油税等收入统筹解决债务问题。也就是说，应该把铁路债务问题放在铁路改革以至综合交通体制改革的总盘子中一起解决。”他说。

　　对于交通大部制改革，郭小碚认为，如果只是把几种交通方式，放在一个部里，但还是原班人马，在规划、管理等领域，仍然是各管一摊；在投融资领域，仍然是各有各的渠道，只负责本领域的建设，那样的话，意义就不大了。

　　蒋梦麟也认为，交通大部制改革，不是机关动一下就行了。首先要确立综合运输的理念，然后按照综合运输的要求，对相应的机构设置、法律法规、投融资、规划等，进行调整。 郭小碚建议，交通大部制改革应该逐步推进，不能急于求成，重点在于转变政府职能，按市场规律办事，能市场化的先市场化，逐步减少审批事项。“这样的话，政府不该管的事情越来越少，政府职能变少，各种运输方式的管理部门融合起来，会更容易。”

　　事实上，交通部成立之后，为推动综合运输体系建设和进一步深化大部制改革，做了很多工作。交通部政策法规司司长何建中不久前在接受《财经国家周刊》记者采访时说，“为推动交通大部制改革，交通部近年来重点开展了综合运输管理和公共信息服务的平台建设，以及加强了多式联运等工作。例如，跟铁道部开展的铁水联运，在推进集装箱铁水联运方面，尝试这两种运输方式在技术、标准、规范、政策等方面去做好衔接。”

　　国家层面的交通大部制改革，带动了地方政府进行交通领域机构改革的积极性。交通部成立之后，江苏省、深圳市等省市开展了建立统一的交通管理部门的尝试。

　　2009年，江苏省将省交通厅、省港口管理局、省航空产业发展办公室整合在一起、组建省交通运输厅，并且将原来由省建设厅负责的指导城市客运的职责，也交由省交通运输厅统一管理。这样，新成立的交通运输厅就整合了公路、港口、航道、地方铁路、航空、指导城市客运的职责等多项职责。深圳市也采取了类似的改革措施。

　　交通部科学研究院交通发展研究中心主任王先进认为，江苏省、深圳市先走一步，建立了综合交通运输管理体制的初步雏形。“但这也只是雏形而已，国家综合交通运输管理体制不到位，地方不可能一步到位。”

　　王先进介绍，江苏省交通运输厅有专门管理铁路的部门，希望能够承担起地方的规划建设等职责，而铁道部未放权，所以这个部门目前的职责是就与江苏省有关的铁路问题，与铁道部进行沟通、协调。但从另一个角度来看，原来在江苏省交通厅，这一块职能是缺失的，现在补上了这个部门，并准备承担相应的铁路建设管理的职能，也是一种进步。