多头罚款何其多以罚代管何时了

□孙丹萍
    一辆大货车每年罚款3万元，罚款不开票可打折；一处隐蔽交通拍照每年罚款额高达460万元；踩了一下草地就罚款2000元；市场商户每年需缴纳几百元到上千元的罚款才可继续经营……罚款名目多、乱罚款的现象已经深入社会生活的每个角落，并且已经存在了近20年之久。这么多年来，政府一直说要治理这些现象，但治理的结果是出现了更多更乱的罚款，使得人民群众怨声载道，不利于和谐社会的建立以及国家的长治久安。问题多元
    罚款种类多样，标准不一，执法部门繁多。
    工商、税务、交通、环保、卫生、城管等各行各业的主管部门都有罚款的权利，老百姓生活中碰到的罚款现象层出不穷，一不小心就掉到罚款的陷阱里面。据不完全统计，各种部门各种名目的罚款多达160种。以货车超载罚款为例，路上执法部门非常多。有交警，也有路政部门，甚至连林业管理部门都有，有的地方甚至城管也跑上去罚款。交警以车辆行驶证的核定吨位认定超载；路政以车辆轴数以及单轮轴6吨、双轮轴10吨认定超限；运管以营运证核定的标准认定超载超限；城管以道路限禁重量标志牌认定超重；收费站以车型认定超重。以上5个部门标准各不相同，各有各的依据，货车永远躲不开罚款。
    罚款没依据，成为权力寻租工具。
    罚款是一种落实行政管理的有效手段，被广泛应用到各个执法环节。它能提高当事人违法成本，使当事人减少或不敢违法。但是，罚款不能没有依据，更不能把罚款当成职能部门权力寻租的工具。没有依据的罚款，在这个区域里，我说罚多少就罚多少，不给你理由，你不交钱就走不掉。罚款的依据一部分就是自己创造依据，比如用非法的隐蔽摄像头来拍摄，做罚款依据。还有更恶劣的是，罚款金额可以议价，比如我说罚800元，如果你不要票了，就罚500元。再有就是重复的罚款，往返都罚款，又或者在这个省区罚了一次钱，到下一个省再罚一次。
    权力寻租，就是行政部门以权力强迫受罚者与权力掌管者进行权钱交易，如超载罚款月票、工商行政罚款年票等。这种行为和制度的实质，并非真正意义上的罚款，而是职能部门借管理权和处罚权以要挟受罚人，让受罚人交少量的款项以换取长期的违法经营。同时，职能部门把罚款当成一种经济，这种罚款经济却是建立在职能部门不作为的基础之上。为了保证罚款经济每年都能上台阶，势必要加大部门不作为力度。如果地方管理日益规范，就无法保证大面积罚款的“可持续发展”。
    罚款去向不透明，不公开。
    现在的行政罚款必须是按照收支两条线的原则，也就是罚款收入要直达国库，或者叫财政金库，然后这个钱怎么使用，按照预算规则。至于执行惩罚单位自己的办公经费、集体福利、个人工资、奖金、补贴等等所有都要另外走一条线，就是在预算里做合理安排。现在中央和地方的体制处理整个资金怎么分配问题的信息透明度是很低的，但是从现在所要求的政务公开、预算公开的导向来说，这些罚款收入应该公开，罚款应规范，罚款流向、用途应公开透明。影响严重
    如果我们把罚款看成一个产业链，那么这个产业链的最终承担者就是消费者。以运煤车为例，一辆40吨的货车运一趟煤要被罚600元，这相当于每吨煤的运费提高了15元，按照全国年耗煤量19.5亿吨计算，罚款金额高达292.5亿元。当每一个大货车司机熟悉整个公路上的“法治生态”以后，他就会有一个罚款预算，这笔预算最终要算到物流成本的头上，最后是全加到消费者的头上。
    也就是说，虽然“乱罚款”本身从法治的角度来讲是一个违法的行为，但是最终通过一系列的程序以后，在会计账目上反映出来，变成一个物价的成本，到最后还是要老百姓来埋单，加重了老百姓的生活负担，使得整个社会怨声载道，不利于社会的稳定和发展，严重影响了党群关系，损害了政府形象，威胁到执政党的执政基础和地位。对策建议
    为解决目前罚款存在的种种问题，拟提出以下建议：
    第一，为从源头上遏制滥罚款现象，应由人大立法，明确规定哪些部门可罚款，罚款的依据是什么，根据情节不同罚多少都要有明文规定，要做到严格规范，逐步走向科学化、法制化、规范化。
    第二，建立公开的程序，明确罚款的去向和用途及相应的监督机构。
    我们需要一套公开的程序，要知道这些罚款究竟有没有利益链条在里面，究竟有没有返还。要公开罚款走向的路线图，从受罚者的口袋最终进入了谁的口袋里，看看到底是在哪个环节出了问题。另外，既然罚款本身对人民群众和整个经济竞争力造成这么大的危害，那么最终财政预算的公开，是不是每年可以向人大提供的会计报表里单列一项罚款，注明每年罚了多少、收了多少、这些钱又做了什么。总之，这么多年来，我们积累了很多经验，也有很多的教训，最终归结到一点，就是没有什么比“公开”这两个字更有力、更有价值、更有效果了。
    罚款应严格执行我们现有的法律规定，收支两条线，将罚款列入到财政账目里去，在全国设立一个统一的罚款账户，所有的罚款都进入同一个账户里，由全国人民代表大会来决定它的用途。
    第三，加强依法行政，减少以罚代管现象。
    按照建设法治政府的要求，把依法行政贯穿于各级政府决策、执行、监督的全过程。改革行政执法体制，完善行政执法程序，积极推行行政处罚权相对集中和综合行政执法试点，切实解决执法职责交叉、多头执法的问题，杜绝以罚代管、以罚代教现象。（本文是作者在今年全国 “两会”的提案）