违法用地治理难

□ 本报记者 张颖川
“玉柴物流基地被依法拆除”、“玉柴物流基地缘何被拆”、“玉柴物流基地被拆谁之过”……
    近段时间以来，广西南宁玉柴物流基地因涉嫌违法用地被强行拆除之事屡见报端，本报为此开展了“玉柴物流基地该不该拆？”的大讨论，引起了业界广泛关注。
    物流基建违法违规用地都有哪些表现形式？根源何在？又该如何去治理和防范？情况严重
    其实，在物流基建违法违规用地问题上，像玉柴物流基地这样的案例只是冰山一角。近年来，公路、铁路、物流园区等物流领域重点工程项目违法违规用地总量较大，情况突出，主要表现在未报即用、边报边用、挪作他用等多个方面。
    据记者了解，仅在2009年，全国公路建设项目违法用地就达2048宗，共计25.47万亩，其中占用耕地13.22万亩；铁路建设项目违法用地560宗共计6.2万亩，其中占用耕地2.41万亩。两方面加在一起占全国违法用地宗数的7.62%、总面积的43.17%和耕地面积的56.94%。
    国家土地督察济南局在其2010年工作总结中表示，国家重点工程漯阜铁路存在违法占地问题，并要求项目单位配合地方政府做好查处和用地材料上报工作。随后，辽宁省国土资源厅又曝光8起土地违法案件，其中有2起是公路、铁路违规占地案。
    而在2011年7月份，广东佛山市顺德区力源物流城被国土部门查实存在非法用地8.25亩，337.79亩土地因未办理手续也被禁止开发。另外，该企业报建的652亩厂房至今仍未通过验收，但多达数百亩的厂房已投入使用。
    另外，还有一些地区出现虚假申报，“不务正业”，名义上是建设物流基地、物流园区，实际上是流于形式，或为了拿地和争取其他优惠政策，或将土地用作他途等等。
    前不久，《民主与法制》杂志对“中国汝州创星国际物流港项目变身房地产开发”事件的报道引起了社会和相关部门的广泛关注。中国汝州创星国际物流港是豫西南规模最大的大型公铁联运物流港口项目，以物流功能为核心，同时具备外事接待、商品贸易、商品展示等城市功能。然而，前不久该项目却被曝在土地性质没有办理变更的情况下，在原规划的仓储用地上建起了鳞次栉比的20多栋商住楼，并已正式公开对外出售。成为借物流仓储用地名义来获取国家和当地政府资金、土地扶持继而转为他用的典型。禁而难止
    鉴于当前物流基建违法用地突出的现状，为了加大整治力度，去年3月份，国土资源部、交通运输部、铁道部联合下发《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》，要求进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管，坚决杜绝未经依法批准用地擅自开工建设行为，严禁单纯追求建设进度造成违法违规用地，坚决杜绝依靠行政命令压低补偿标准、侵害农民权益。
    紧接着，当年10月份，交通运输部以明传电报方式下发紧急通知，对公路建设项目用地情况进行全面清理或调研，切实加强和改进重点工程建设用地管理工作，妥善解决存在的违法违规问题。
    而在三部委联合下发相关文件之后，地方各级部门也是备加重视，积极响应部委号召，采取措施，加强宣传，改进服务，强化监管。公路、铁路违法用地治理工作一时间得到有力的强化。
    那么，整顿治理效果如何？
    记者了解到的情况是，随着三部委相关举措的实施，公路铁路等重要设施违法用地虽然较以往有所收敛，但实际上并未得到有效遏制，一些公路、铁路、物流园区违法违规用地情况依然存在。
    北京交通大学经济管理学院教授赵坚告诉记者，截至目前，黑龙江省超过50%的用地是高速公路和铁路的占地，其中不乏违法用地的情况。
    就在三部委公路、铁路项目违法用地“严打”工作实施不久，在国土资源部通报的2011年第四季度挂牌督办的4起违法用地案件中，就有一起是重庆西部现代物流园管理委员会违法征地、重庆西部现代物流产业园区开发建设有限责任公司违法占地案。而前不久被媒体曝光的玉柴物流基地违法用地案件，更是将物流基建违法违规用地治理难问题充分暴露出来。追根溯源“物流基建违法违规用地问题严重，屡禁不止，政策不配套是一个关键因素。”中国物资储运协会会长姜超峰对记者表示。“国家一方面提倡大力发展物流业，出台了诸多政策加以扶持，但这些政策很少得到细化和落实。目前，在交通基建、物流园区的建设过程中，征地困难已经成为困扰其发展的重要因素，一些项目受到土地出让方式调整和土地宏观政策的影响，使规划往往搁浅或者不得不一改再改。在这样的情况下，一些工程项目为了加快进程选择未报即用，一些企业为了谋求利益不惜铤而走险，出现违法用地现象也就在所难免。”姜超峰说。
    而据记者了解，公路、铁路、物流园区等项目用地报批工作确实存在很大难度。根据国土资源部调查汇总，2011年各省(区、市)计划投资建设所需新增建设用地总量达到1684万亩，与国务院批准的土地利用总体规划纲要确定的年均600万亩指标相比，缺口很大。其中公路、铁路为主的基础设施项目的用地需求占用地总需求的40%以上，保障建设用地供应的任务非常艰巨。
    对此，北京某物流产业园区负责人也向记者举例加以佐证。他告诉记者，他们园区有一个仓库本来想由一层改建为两层，这样可以充分利用土地，提高经济效益。但碍于相关政策的限制，这一设想最终不了了之。这是因为，政策规定北京的仓储用地容积率是0.8~1.5。如果仓库建为两层，其容积率将会达到2.2，超出国家规定范围。那时这一改建的仓库会变为“违法建筑”，将面临被强行拆除的命运。“北京用地这么紧张，还把容积率控制得那么低，这本来就是一种资源浪费。既然土地批下来用于仓储了，就应该充分利用。规划部门和土地部门确定这个指标可能有他们的道理，但是究竟是否科学，是不是与地方产业发展相适应，这个还有待考察。”上述北京某物流产业园区负责人质疑道。
    而在赵坚看来，管理部门协调配合不够、各管一段、政出多门的管理体制，乃是最根本的原因所在。
    对此，赵坚以交通基建为例进行分析。他告诉记者，交通基础设施建设、土地利用、城市规划之间本来存在紧密的相互联系，但被现行的行政管理体制分割成相互独立的环节，分别设立多个政府部门进行管理。政府主管部门都有各自的职能和权限，存在沟通和协调的部门障碍，各个政府部门都只能从局部而不是全局、从短期运营而不是长期规划的角度考虑问题，并依此制定规划与政策。“中国正处于快速大规模城市化过程中，城市交通基础设施决定了城市集聚经济可能达到的水平。节约土地与交通基础设施建设、与城市化的矛盾极为突出。交通基础设施建设一方面要占用土地，另一方面又可以增加土地价值。提高土地利用效率与效益，这需要通过更科学的城市规划来实现。在多部门管理体制下，城市交通、土地利用、城市发展难以相互协调，在相关政策法规、标准规范上就必然存在矛盾，进而导致一系列违法用地现象的发生。”赵坚说。部门联动
    如何才能有效治理和防范违法违规用地的问题，以保障物流基建的健康、平稳运行？
    记者认为，政府加大政策支持力度并促进政策的落地是一个重要方面。如在公路、铁路、物流园区等建设项目的审批上，政府部门是否可以在充分调研审查的基础上，更多考虑市场的需求、经济发展的需要，以及企业的实际情况，为物流基建创造有利的条件。
    姜超峰对此建议：“希望相关部门能够充分认识到物流的重要作用，不但要出台政策，更要促进其落实；在出台政策时，不要出台过多限制性条款，在激励政策下注意加强管控。”
    当然，要想从根源上杜绝物流基建违法违规用地问题，正如赵坚所提倡的，建立大部门管理体制是必然选择。“只有设立综合管理国土、交通、建设的政府部门统筹交通运输、国土开发利用与城市建设，才能实现各种交通方式的协调，才能实现交通发展与国土开发、城市发展之间的协调，才能让物流基建违法用地得到有效遏制。”赵坚分析道。
    对此，赵坚向记者举了国外的例子。如日本设立国土交通省，它以有效整合交通社会资本对国土开展综合系统开发为自己的使命，把交通设施建设与城市政策紧密结合在一起；德国设立联邦交通建设与城市发展部（BMVBS）来统筹管理交通运输，国土开发利用以及城市规划与建设；法国则设立了公共工程、住宅、国土规划与交通部进行综合管理。而在这些国家，违法违规用地情况可以说是极为少见。
    令人欣慰的是，相关政府管理部门对此也有了一定的共识。今年3月份，国土资源部联合交通运输部、铁道部、水利部、环保部、住房城乡建设部共同建立执法监管机制，严查国土资源、环境保护、住房建设领域的违法违规行为。
    6月1日，国土资源部执法监察局、最高人民法院刑事审判第四庭、公安部治安管理局、监察部执法监察室等部门也召开座谈会，就加强部门协作配合、推进构建国土资源执法监管共同责任机制进行座谈。4部门建立制止和查处国土资源违法犯罪行为联席会议工作制度，并在国土资源部设立办公室。
    希望在国家多个部委的联动整治下，我国物流领域基础设施建设违法违规用地问题能够得到切实有效的解决。