财政是公路的“发动机”

具备一些公共产品的特征
　　从运输学角度来看，公路具有公共产品的“非竞争性”、“效用的非分割性” 和“非排他性”等特征。
　　一是公路有限度的非竞争性。产品的非竞争性是指一个人在使用该产品时，不能减少其他人的使用。对公共产品来说，其消费者的增加，不会引起该种产品生产成本的增加，从而减少其竞争性。例如，在一条公路上行使的车辆和路人的增加，并不会增加该公路建设的成本，也不可能引起消费者在其他方面消费的减少。但这种非竞争性是有限度的。公路所提供的通行服务有一个拥挤点，即所谓的适应交通量。当公路上通行的实际车流量低于适应交通量时，其使用或消费是非竞争性的；但当车流量高于适应交通量时，公路的使用就具有了竞争性，每增加一辆通行的车辆，都会影响到其他车辆的行驶速度与质量。
　　二是公路效用的非分割性。产品的效用非分割性是指产品是向整个社会共同提供的，而不是将其分割成若干部分，分别归个人或集体消费。对公共产品来说，其消费需在保持完整性的前提下，由众多的消费者共同享受，而不能将其分割为若干部分并经市场销售后，才进入消费。因而公共产品的生产和提供必须由政府来进行，其生产费用也只能通过税收来筹资。在一般情况下，公路作为公共产品，绝大多数由政府通过财政拨款建设。众多车辆和行人共同享受公路给我们生活带来的便捷，体现了公路效用的非分割性。但是，在一些特殊的高速公路上，政府通过收取一定的费用（或变相收取费用），限制一定的车辆通行，不是所有的人都能享受这一公共产品。
　　三是公路成本的排他性。单纯从技术的角度来看，一条公路要做到排他性是完全可行的，只需采取全封闭的管理方式，即可将一部分车辆排除在使用者范围之外。但为了实现排他性所付出的成本远远高于可能获得的收益，因此考虑到经济合理性，普通公路的排他性不符合理性原则。只有服务水平高且车流量较大的高等级公路所实行的收费，才具有经济理论上的合理性。此外，高速公路为了实现高速、安全、快捷，在设计和运营过程中采用“全部立体交叉，全部控制出入”和“汽车专用，限速通行”，这在客观上提高了高速公路的排他性。
　　公路建设
　　需要政府财政的介入
　　若市场体系尚不健全，公路体系的建设与运转需要政府财政的不断介入。从财政学理论来讲，应处理好以下环节。
　　首先，理顺中央和地方的财力和事权划分。可参照发达国家的经验，以分级财政为基础，明确中央财政对全国性基础设施建设的投资主体责任。充分发挥车购税作为中央财政资金的调节作用，消除公共财政的纵向和横向不平衡。加大中央政府对中西部地区车购税资金的补助力度，支持中西部经济发展。对于特定区域（如民族区域、边疆区域）的农村公路，中央财政要给予支持。
　　其次，发挥财政在收费公路与非收费公路中的不同作用。在2009年全国交通运输工作会议上，交通行业提出了构建“公路两个体系”的思路，即统筹发展以普通公路为主体的非收费公路体系和以高速公路为主体的收费公路体系。非收费公路体系提供基本公共服务，是路网的主体，充分体现公共服务均等化的要求和公路基础设施的公益性；收费公路体系提供效率服务，是非收费公路体系的补充，主要为经济社会发展提供高效、便捷、安全的高品质服务。
　　最后，规范公路养护的财政资金管理。一方面要加强对转移支付后地方政府在燃油税资金上的使用。对成品油消费税进行规范管理，并再次明确其对农村公路养护的投入，以提高中央财政对公路养护的资金投入。另一方面要确立县级人民政府在农村公路管养中的主体责任，引导各级财政加大对农村公路养护的资金投入，同时建立健全农村公路管养机制，通过调动沿线村民的积极性，提高农村公路的养护效率。
　　我国公路建设和维护
　　面临新要求
　　2010年底，全国公路总里程超过400万公里，其中高速公路7.4万公里， 97%的乡镇通了沥青水泥路，建制村通公路的比例也超过了99%。全国公路养护里程达到388万公里，占公路总里程的97%，全部的国省干线和几乎所有的农村公路都已纳入管养。我国公路交通已经从过去“走得了”，发展为“走得好、走得经济、走得安全”。这一新形势对我国财政支持公路建设和维护提出了新的要求。
　　第一，强化公路基础设施的公益性。改革开放初期，由于国家财政困难，财政不能满足公路建设的资金需求。1984年，国家不得不出台“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策。收费政策在推动公路行业发展的同时，也造成公路的公益性得不到保障的问题。一些地方过度依靠收费公路政策，导致收费公路规模大、结构不合理、局部地区收费站点多、收费标准偏高等，收费政策与当地经济发展和居民生产生活的矛盾突出。通过调整并加大财政投入，切实减少收费公路带来的公路公益性损失，这是财政投资公路面临的最主要的问题。
　　第二，满足公路的差异化需求。随着我国社会经济的快速发展，公众对公路行业也产生了差异化的需求。一类是满足出行基本权利的需求；另一类是对出行速度、出行舒适度等方面有较高要求的高品质服务需求。后者代表了社会经济发展追求效率的一面，应当在政府的管理下通过市场机制去满足。公路运输行业应同时满足这两类需求，一方面实现基本公共服务的均等化，促进区域均衡发展，另一方面在公共财政框架下通过制度设计，完善收费公路政策，激发社会各层的创新能力。
　　第三，统筹公路建设和养护。在公路快速发展阶段，行业内形成了“重建设，轻养护”的思想，也造成本来应该主要投向养护的养路费或成品油消费税专项资金中，有一部分被地方政府以各种方式投入到了公路建设项目中。甚至一些地方政府以提高大中修、改扩建频次（以建代养）的方式，维护公路基础设施，这造成了财政资金投入的低效率。为了充分发挥公路养护资金的效用，应当以公路建设全寿命成本为指导，做到建、管、养并重。