两个路网体系：未来公路发展的方向

由五部委办联合在全国组织开展的收费公路专项清理工作正在进行之中，这次专项清理工作的总体要求非常明确，即全面清理公路违规及不合理收费，在此基础上，研究制定促进收费公路健康发展的长效机制和政策措施，确保公路交通事业更好地服务经济社会发展。 
　　促进收费公路健康发展的长效机制到底是什么？如何确保公路交通事业更好地服务经济社会发展？ 
　　“两个路网体系”的提出和发展交通运输部规划研究院副院长关昌余告诉记者，2009年1月，李盛霖部长在全国交通运输工作会议上就指出，积极探索建立高速公路与普通公路统筹发展的新机制，逐步形成以高速公路为主体的收费公路网络和以普通公路为主体的免费公路网络，首次提出了“两个网络”的概念。之后经过进一步讨论研究，将“两个路网”的提法调整为“两个体系”。在2009年8月召开的全国交通运输发展前期工作座谈会正式提出要“逐步形成以高速公路为主体的收费体系和以普通公路为主体的非收费体系”，不仅明确了公路网管理的运行模式，而且明确了公路发展的方向。至今，“两个体系”的提法已经在行业内外得到了广泛的认同。 
　　关昌余告诉记者，根据统筹发展“两个路网体系”的新思路，未来我国公路发展，一方面加大政府投入，加快发展非收费的普通公路，逐步建设形成一个以普通公路为主的非收费公路体系，为公众提供广泛基本出行服务；另一方面，继续有效利用社会资金，以使用者直接付费方式偿还建设资金，并长期筹集养护管理资金，逐步建设形成一个以高速公路为主的收费公路体系，为公众提供持久的高品质出行服务。 
　　收费公路体系中，占主体地位的是由国家高速公路和地方高速公路组成的全国高速公路网，同时考虑到我国区域经济发展及对交通基础设施需求的差异性，短时期内还包括少部分普通公路（主要是部分一级公路和西部地区极少数二级公路，但随着经济发展这部分公路将逐步取消收费）。以高速公路为主的收费公路体系，将主要集中于主要干线通道上，为经济社会发展提供快速、便捷、舒适、安全的高品质运输服务，高效服务于所有地级行政区域政府所在城市、20万以上人口大中城市及重要交通枢纽和边境口岸。 
　　以普通公路为主的非收费公路体系是我国公路网的绝对主体，由农村公路、大部分普通国省干线及少量的高速公路（如部分城市绕城高速公路）组成。非收费公路体系将覆盖所有城乡，为经济社会运行提供普遍交通服务，特别是在收费高速公路通道上，均提供平行的可选择的免费公路为公众服务，总体实现用户可通过免费公路体系完成所有运输需求的基本目标，充分体现公路基础设施的公益性和公平性。 
　　交通运输部科学研究院院长李作敏在接受记者采访时表示，根据公路全生命周期理论，收费公路建设形成的资产将会上百年地造福社会，当前一次性投资带来的是长期的社会效益，让一代人承担所有成本，显然是不公平、不合理的。因此，构建“两个体系”是基于我国国情作出的选择。 
　　国家行政学院教授王伟也认为，构建“两个路网体系”，是解决公路收费问题、促进公路科学发展的治本之策。 
　　如何构建“两个路网体系” 
　　在建设两个路网体系的构想中，收费公路政策的一系列根本制度设定的基础将发生变化，比如需研究和明确以高速公路为主体的收费公路网络涵盖的范围和标准，现有收费公路按照何种制度设计逐步有序进入“两个路网体系”的发展模式，如何使政府还贷收费公路和经营性收费公路在整个收费公路网络中有效统一和衔接等。还比如收费公路期满后退出的监管问题，包括效益不好的收费公路项目退出、上市公司的收费公路项目期满退出以及如何确保公路经营企业在经营期届满交还给国家的公路处于良好技术状态等问题。 
　　交通运输部政策法规司相关负责人表示，“两个路网体系”的新构想，引申出一系列政策、法律问题，这些问题不可回避，对这些问题的深入研究并提出解决方案和具体制度，是构建“两个路网体系”的基础。 
　　王伟认为，作为收费公路体系，应降低收费标准、取消收费年限限制，统筹考虑公路建设资金、正常养护资金需求；还可在省级范围内，对财务收益较好的公路和较差的公路进行平衡，实行统贷统还，以丰补歉。作为非收费公路体系，应回归其公益性属性，各级政府应加大除交通专项税以外的一般性财政对普通公路的支持力度，鼓励利用发行政府专项债券筹集普通公路发展资金。他进一步解释说，建立以高速公路网为主体的收费公路体系，将其收费收入界定为一种类似消费税的财政性收入，将收费行为认定为一种对公共财政资金投入不足的补充行为是科学合理的。应按照“总量控制、严格准许、公开透明、动态监控”的原则，发展以高速公路为主的收费公路体系，探索允许收费期满的高速公路继续按低费率收费以筹集养护资金，将延长年限带来的未来预期收入，用于普通公路滚动发展的融资担保，细化并进一步落实好统贷统还政策。 
　　在政策法规层面，王伟建议，应按照“调整结构、控制规模，撤并站点、统贷统还，降低标准、延长期限，政府主导、严格监管”的总体思路来完善收费公路政策，修订《收费公路条例》。 
　　现有高速公路收费期满后，可由政府交通行业主管部门按照“低费率、长年限”的原则继续收费。 
　　收费目的主要是筹集高速公路养护、运营所需资金，同时有效调节路网交通流量、优化路网资源配置。 
　　那么如何对到期的收费公路实施管理呢？王伟认为，可以设立不以营利为目的的，代行政府职能的建设和管理高速公路的法定机构，继续施行收费公路政策。以日本的道路公团为例，该组织是依据“道路公团法”组建的以建设和管理收费公路为主要业务的特殊法人，是执行政府决策和规划的独立运作机构，日本政府给予其资金担保并免征法人税等特权。由于其资产全部属于日本政府，资金来源主要是政府资本金，债券、票据的发行收入，贷款，政府补贴和营业收入，实现了政府管理这只“看得见的手”与市场调节这只“看不见的手”在高速公路发展这一特定“公共产品”运作中的有机结合。 
　　据悉，目前交通运输部正在就“两个路网体系”进行研究，将围绕《国家公路网规划》的编制，进一步深入研究论证两个路网体系的实施方案和政策措施。